业委会备案制度的设立不是摆设

近年来，业主委员会备案问题有颇多争议，很多业主认为组建业委会太难，备案手续过于繁琐。相应的，屡有房地产行政主管部门因业委会备案问题而成为被诉对象。那么，业委会备案的依据何在?业委会备案的性质如何?主管部门又当如何审查申请人提交的申请材料呢?本文将结合北京市海淀区健翔园小区业主诉海淀区建设委员会这一案例对上述问题加以探讨。

行政诉讼案例

2007年1月，海淀区健翔园小区召开第6次业主大会会议，决定补选郑溶溶、覃明等六名业委会委员和候补委员。8月29日，覃明等人向海淀区建委提出业委会增补委员和候补委员备案申请。9月19日，海淀区建委以申请备案材料不符合法定形式(申请材料未加盖业委会印章)为由作出不予备案决定。

2008年1月，郑溶溶、覃明等人对海淀区建委不予备案决定向海淀区法院提起行政诉讼。原告认为，备案是被告的义务，被告不予备案系行政不作为，没有法律依据。因此，诉请法院撤销被告2007年9月19日作出的不予备案的决定;判令被告对补选的郑溶溶、覃明等六名委员和候补委员予以备案。

海淀区法院认为，业主委员会备案属于公示性备案，但备案机关仍应当对申请人提交的备案材料是否齐备等形式要件进行审查。申请人提出的申请未加盖业委会印章，不符合法定形式要件。因此，认定海淀区建委不予备案的决定并无不当，判决驳回原告郑溶溶、覃明等人的诉讼请求。

另经查明，2005年1月23日，健翔园小区召开首次业主大会会议，表决通过《议事规则》，选举产生业主委员会，共设七名委员，未设候补委员。业委会于同年2月1日依法进行备案，刻制了业委会印章。申请人提出的备案内容致使增选后的业委会成员人数增至八人，违反了《议事规则》的七名委员的规定，构成重大瑕疵，并直接影响到业主大会决议的合法性。

业委会备案的依据

《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。

《业主大会规程》第二十二条规定，“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，将业主大会的成立情况、业主大会议事规则、业主公约及业主委员会委员名单等材料向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。”

《转发建设部业主大会规程及有关问题的通知》(京国土房管物[2003]949号)关于业主委员会备案有如下规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，到物业所在地区、县国土房管局备案。备案时，须提交《业主委员会备案单》(附件5)及以下材料：1、业主大会议事规则;2、业主公约;3、业主大会决议(附业主及投票权数清册) ;4、法律法规规定的其他材料。

由此可见，业委会备案是有明确法律规定的。而且，规定了业委会备案需提交的一般备案材料：业主大会议事规则、管理规约(业主公约)、业主大会决议、以及其他法律法规规定的材料。从种类上看，业委会备案可分为成立备案、变更备案和注销备案等。

业委会备案性质问题——生效性备案与公示性备案之争

根据现代汉语大辞典的解释，备案是指向主管机关报告事由存案以备查考。

备案大致可分为三类：一是生效性备案(或审批性备案)。此种备案，效力等同于审批，是指行政机关依据相对人的申请，经审查同意申请人从事某种活动的行政行为。一经备案，行政相对人便获得了从事批准活动的资格和权利，否则行政相对人不得从事某种行为。二是公示性备案(或称告知性备案、备查性备案)。此种备案是指申请人向主管机关报告需要备案的事由、材料，主管机关将其存案以备查，起到一种公示性作用。三是事前审查性备案(或称监督性备案)。此种备案主要用于规范性文件的备案，是上级对下级制定的规范性文件合法性的审查备案，这是一种事前备案。下级机关制定的规范性文件如果没有按照规定报上级部门审核备案则属于无效文件。这主要是指《立法法》和《法规规章备案条例》的相关规定。比如，行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案。

对于业委会备案性质的争论在于，业委会备案是一种生效性备案还是一种公示性备案。海淀区法院在其判决中认为，业委会备案属于公示性备案。

业委会是作为业主团体的组织机构，属于业主大会的执行机构，是基于业主团体的意思自行设立的，属于业主自治的范畴。业委会备案与否，并不能影响业委会的成立。备案仅是为了行业管理的需要(房地产行政主管部门对业委会的监督、指导、管理和服务)所履行的手续。业委会备案登记应当与公司法人等一般民事主体的设立登记区别开来。为了交易安全的需要，一般民事主体的成立采取登记生效主义。也就是说，必须经过登记才能成立。业委会仅是代表业主团体对外实施与物业管理有关的行为，在业主共同决定事项上，其本身并无决定权，权责统归业主所有。而业主享有权利或承担责任也无须通过备案行为来保障。《物业管理条例》和《业主大会规程》等法规对业委会产生和变更设立了备案制度。但并未规定，业委会备案是业委会成立或相关事项变更生效的要件。因此，业委会备案不是业委会成立、变更或终止的要件。业委会备案属于事后性、告知性、公示性备案。

业委会备案审查问题

——形式审查、实质审查抑或折衷审查?

在海淀区法院作出判决说业委会备案属于公示性备案之后，有很多业主、社区活动家宣称，“法院都已经作出判决了，说业委会备案属于公示性备案，建委干嘛还审这个审那个的?”这种观点是否有道理呢?是不是说公示性备案就意味着不做任何审查呢?

答案是否定的。

依审查的范围和程度的不同，审查可分为三类：一是形式审查，即对申请人提交的文件、证件的完备性、有效性进行审查，而不对备案事项的真伪调查核实。也就是，有关机关仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。二是实质审查，即在形式审查基础上，对申请人是否具备备案条件，申请备案事项是否属实等内容进行审查(调查核实)。三是折衷审查，是一种形式审查与实质审查相结合的审查方式。即主管机关对法定事项或自认为重要的事项进行实质审查，其他事项则仅作形式审查。但已备案的事项不能因此而推定为完全真实。

海淀区法院认为作为备案机关的海淀区建委应当对申请人提交的备案材料是否齐备等形式要件进行审查。在业委会备案审查问题上，海淀区法院是主张形式审查说的，认为“备案机关仍应当对申请人提交的备案材料是否齐备等形式要件进行审查。”

事实上，我国目前对于业委会备案需进行何种形式的审查未作明确规定，也无定论。但是，有一点是确定的。无论进行何种形式的审查，审查是一定的、必须的。即使按照最低限度的形式审查的要求，海淀区建设委员会以郑溶溶等人提交的申请备案材料不符合法定形式(申请材料未加盖业委会印章)为由作出不予备案决定也是完全正确的。而且备案机关审查时还应适用“审慎审查”的原则。就是对申请材料进行认真、慎重的审查，在法定审查期限内，通过一般方法和手段(如考查申请材料的语言文字和前后逻辑联系，核对申请人的笔迹、印章，就有关疑点询问申请人或其他有关人员等)，而非通过调查、鉴定、勘验等特别方法和手段，发现相应申请材料实质内容可能存在的真实性问题。因此，应当摈弃一种错误理解，即将形式审查等同于形式主义，认为就是全盘放弃审查，只是对材料予以收集而不加任何判别的思想。

结合目前业委会运作实际，笔者以为，对业委会备案的审查应当采取以形式审查为主、实质审查为辅的折衷审查原则。即范围不止限于对申请材料是否齐全以及是否符合法定形式的审查。以本案为例，海淀区建委还应当审查的内容包括增补郑溶溶等人为业委会委员是否符合《管理规约》及《议事规则》等。

健翔园小区第6次业主大会直接增补选举了一名委员(即郑溶溶作为业委会委员，其他五人为候补委员)，将使业委会委员增至八人，违反了《议事规则》第十三条第一款“业委会委员人数为五至九人的单数”之规定，《议事规则》中也没有设置候补委员的规定。这直接影响到业主大会决议的合法性。此项内容也应在海淀区建委的审查范围之内。

结论

业委会备案性质上属于公示性备案。同时应当注意三点：第一，公示性备案不等同于不进行审查。第二，实质性审查不等于审批性备案。第三，不论形式审查还是实质审查都需要对相关内容进行合法性和真实性审查。从目的上考察，业委会备案是为方便房地产行政主管部门进行监管、数据统计、信息披露、信息公示及有案备查，当然，从根本上讲，这个过程也是有益于业主利益保护的。业委会备案制度之设立绝非为了增设一道门槛，业主不能将正常必须之程序解读为人为阻碍。诚然，主管部门在备案工作程序上、备案材料范围上及审查范围和标准上都应更加规范、统一和明晰。

(作者单位：北京市建委物业服务指导中心)

(原载于《现代物业·新业主》2008年12期/总101期)