成都中央花园清水河片区物管区域划分纠纷

[核心提示]

明确划分物业管理区域是开展物业管理的基础。物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门具有在辖区内进行物业管理区域划分的行政职权。为保护业主合法权益不受损害，主管部门在划分物业管理区域时应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素;而物业管理区域内共用设施的调整和分割显然属重大事项，因此物业管理区域划分还必须经过业主大会讨论通过才能决定。待划分区域内的单个业主如果认为行政主管部门的物业管理区域划分行政行为影响了自己的具体权益，有权提起行政诉讼。如果没有证据证明行政主管部门已经按照《物业管理条例》第九条第二款的要求考虑上述因素，并经业主大会决定通过，人民法院应当根据《行政诉讼法》第五十四条第二项第一款的规定，判决撤销该行政主管部门划分物业管理区域的具体行政行为，并责令其依照法定程序重新划分。

[典型案例]

黄金成等25人诉成都市武侯区房管局行政规划纠纷案

黄金成等25人系“中央花园清水河片区”业主。该住宅区位于成都市草金公路以北、清水河以南，按开发时间顺序和规格分为一期、二期、三期、精装版一区、二区、沿河别墅和临河别墅等楼群，共有207幢5,726套。不同楼群间由围墙、道路分割为相对独立的院落，院落间有些市政公共通道，其中一期楼群所处地域属甲社区居委会，其他属乙社区居委会。该小区有部分供电设备为小区自管，共用设施、设备及其他物业管理用房未作法定权属界定。2003年11月24日该市武侯区房管局发出通知，将“中央花园清水河片区”分为A、B、C、D、E五个物业管理区域，对各区域物业管理用房进行了划分，并请业主成立相应业主大会及选举产生业主委员会。原告黄金成等25人不服被告武侯区房管局将住宅区划分为5个物业管理区域的行政行为，向该市武侯区法院提起行政诉讼。

武侯区法院审理后认为：1、被告武侯区房管局是符合《物业管理条例》第五条第二款规定的行政管理部门。武侯区房管局作出的划分物业管理区域的通知，是武侯区房管局对物业管理活动行使行政管理职权的行为，具有可诉性。原告黄金成等25人作为武侯区房管局所划分物管区域内的业主，受划分物管区域行为的拘束、管理，符合行政诉讼法规定的主体资格。黄金成等25人因划分物管区域而与武侯区房管局发生争议，有权提起行政诉讼。2、作为行政机关，应当遵循依法行政的行为准则，依法律、法规行使维护社会经济文化秩序、管理社会事务、促进社会文明进步的职责和权力。被告武侯区房管局作为物业管理活动的行政管理部门，应当依职权或根据当事人的申请，对所辖区域内包括划分物业管理区域在内的物业管理活动，依法实施管理和监督。《物业管理条例》第九条第二款明确了物管区域划分的主要原则，同时授权省、市、自治区、直辖市根据本行政区域实际情况，制定具体划分办法。《物业管理条例》颁布施行后，四川省未出台相关具体划分办法，但此前有已发布实施并且未被废止的相关规定。据《中华人民共和国立法法》规定的法律效力及法律适用规则，这些未被废止的相关规定只要不与法律、法规相冲突，应继续有效。被告武侯区房管局在《物业管理条例》颁布实施后，四川省尚未出台具体办法的情况下，为履行行政管理职责，直接适用上位法《物业管理条例》，并将与上位法不存在冲突的地方规范性文件作为其实施行政行为的依据，并无不当。3、被告武侯区房管局实施被诉行政行为时，依诉争住宅区建筑物规模较大、分属两个社区、不同时间建设的物业区域相对独立等事实，考虑了业主自主管理的不同愿望、物业区域的配套设施、社区居委会的管理活动等因素。上述事实证明，武侯区房管局实施被诉行政行为的动机，符合法律授予其行政权力的宗旨。被诉行政行为建立在正当考虑的基础上，行为内容合乎情理，且具有可行性，符合行政行为合理性原则。4、被诉行政行为是对物管区域的划分，是对公共配套设施、设备所在区域的界定，而不是对公共配套设施、设备权属的认定。诉争住宅区内如因公共配套设施、设备发生所有权、使用权、相关费用分摊等争议，可通过市政公共设施的改造、完善，或业主们相互协商、民事诉讼等途径解决，被告不能限制。作为物管活动的行政管理部门，被告应对所辖区域内的物业活动实施管理和监督，依法维护业主合法权益。综上所述，被告将诉争住宅区划分为5个物业管理区域的行政行为，依据的事实确实存在，内容符合《物业管理条例》的立法精神和原则规定，符合行政行为的合理性原则，该行政行为作出时没有违反法律、法规的程序性规定，应当是合法有效的。原告黄金成等25人的诉讼主张和相关证据，不足以证明武侯区房管局的行政行为违法，其要求撤销武侯区房管局行政行为的诉讼请求，不予支持。据此，武侯区法院依《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决：一、驳回原告黄金成等25人的诉讼请求;二、本案受理费50元，其他诉讼费150元，共200元，由原告黄金成等25人负担。

一审宣判后，黄金成等25人不服，向成都市中级法院提起上诉。成都市中级法院审理后认为：据国务院《物业管理条例》、《成都市住宅小区与高层楼宇物业管理暂行规定》的规定，被上诉人武侯区房管局是武侯区内物业管理活动的行政监督管理部门，具有在辖区内进行物业管理区域划分的行政职权。上诉人黄金成等25人认为武侯区房管局对“中央花园清水河片区”作出的此次划分属于变更物业管理区域，而变更行为没有法律依据，该上诉理由不能成立。被上诉人武侯区房管局依据《物业管理条例》第九条第二款的规定，考虑到诉争住宅区的建筑规模较大，分属两个社区等实际情况，为便于管理，对该片区进行物管区域的划分，该行为并无不当。但据上述规定，武侯区房管局在划分物业管理区域时，应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。在本案诉讼中，武侯区房管局没有以证据证明，其在对某住宅区进行物业管理区域的划分时，考虑了除物业管理用房以外的其他共用设施设备等因素。物业管理区域内共用设施设备的调整和分割，属于重大事项，应由业主大会讨论决定。由于区域划分不可避免涉及共用设施设备的调整和分割，因此物管区域的划分必须通过业主大会的讨论才能决定。在划分物管区域时如不考虑共用设施设备的权属、使用与维护等因素，就可能会对物业业主的合法权益造成损害。故武侯区房管局作出的划分“中央花园清水河片区”物业管理区域的通知，不符合《物业管理条例》第九条第二款的规定。综上，一审认定被上诉人武侯区房管局有划分物业管理区域的职权，是正确的;但在行政机关没有提交相应证据的情况下，认定武侯区房管局在划分物业管理区域时，考虑了物业区域的配套设施，是错误的;以被诉行政行为不是对公共配套设施、设备权属的认定，因公共配套设施、设备权属发生争议可以通过其他途径解决为由，判决维持被诉行政行为不当。据此，成都市中级法院依据《行政诉讼法》第五十四条第二项第一款、第六十一条第二项的规定，判决：一、撤销一审判决;二、撤销被上诉人武侯区房管局于2003年11月24日对“中央花园清水河片区”业主发出的通知;三、责令被上诉人武侯区房管局依照法定程序重新划分“中央花园清水河片区”的物业管理区域。一审案件受理费100元，其他诉讼费50元，二审案件受理费100元，其他诉讼费50元，共计300元，由被上诉人武侯区房管局负担。

[物管区域划分的内容精要]

所谓物业管理区域，是指相对独立的、只成立一个业主大会并由一个物业管理企业实施(或由业主自主实施)统一物业管理的区域。该区域本质上是民事领域中区分所有建筑物的区分所有人共同行使其建筑物区分所有权的区域。目前，我国绝大多数物业，特别是新建物业，都有规划、土地等部门的批准文件，其占用土地的四至界限是明确的，附属设施设备的产权是清晰的，一般情况下不需要再专门划分物业管理区域。但也有少部分在计划经济体制下建造的旧住宅，在房改售房后，其共用设施设备产权不明晰，实施物业管理时，随之带来维修养护责任不明确。还有过去零星插建的旧住宅或其他房屋建筑，其设施设备与紧邻的其他物业关联性很强，若单独实行物业管理，不是侵占相邻物业业主的利益，就是成本太高，浪费资源，难以运转。以上情况，在推进物业管理工作中，需要各地依据实际情况，制定划分物业管理区域的办法。在实践中，物业管理区域有按一个自然街坊、有按一个封闭小区、有按建筑物规模大小等不同标准来划定，包括居住区、大厦区、工业区等。根据《物业管理条例》第九条第二款，在划分物业管理区域时应充分考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，遵循共用设施设备资源共享、规模经营，方便管理、降低管理成本、提高服务水平，有利于社区建设和改善城市居民生活工作环境的原则，以便于业主大会的成立与运行，便于在物业管理区域内实施统一的物业管理。

物业管理法律关系涉及多方当事人，因此，进行物业管理区域划分时，首先须明确由谁去申请、向谁申请、在何时申请，只有这样才能在划分时做到权责分明，高效快捷。而相关主管部门按何种程序划分则关系到该区域划分是否合理、适当，也有必要予以明确规定。首先应明确划分物业管理区域的申请程序。一般为：建设单位应当向区(县)物业管理主管部门提出划分物业管理区域的申请;其中，属于商品房建设项目的物业管理区域，应当在申办预售许可证前提出划分物业管理区域的申请。其次，须明确物业管理区域划分管理机关的相关工作程序。一般为：区(县)物业管理主管部门应当会同街道办事处(乡镇人民政府)，结合当地居(村)民委员会的布局划分物业管理区域，并在地籍图和房地产登记册上注记。

物业管理区域的范围原则上应以物业建设的宗地红线图、立项或规划批准的范围确定。已实施物业管理的不同物业管理区域经各自业主大会同意后可合并为一个区域。如果已实施物业管理的不同物业管理区域经各自业主大会同意后，可以合并为一个物业管理区域。

国内物业主要分住宅物业和非住宅物业，基于两者用途不同，国内相关法律、法规一直对其做区别规定。在进行物业管理区域划分时，对其也应该区别对待。1、住宅小区物业管理区域的划分。(1)新建住宅小区物业管理区域的划分。新建住宅小区，包括分期建设或由两个以上单位开发建设的，一般按小区整体规划设计范围划分为一个区域。而新建住宅小区内的店面等商住房、办公用房、医院、学校等非住宅物业，应与该住宅小区划分为一个物业管理区域。(2)原有住宅小区物业管理区域的划分应综合考虑以下因素：第一，处于同一街区(自然街坊)的或位置靠近的物业可以划入同一个物业管理区域;第二，基础设施、公共配套设施相关的物业可以划入同一个物业管理区域;第三，宜于统一整治封闭成一个区域的物业可以划入同一个物业管理区域;第四，根据城市详细规划确定整合为一个居住区或组团的可划入一个物业管理区域;第五，物业管理区域的划分范围，应考虑与居民委员会的设立范围一致;第六，其他应考虑的因素。2、非住宅物业管理区域的划分。非住宅物业主要包括商场物业、办公物业、工业物业、医院和学校等特种物业等，若其具有独立共用设施设备，并能够封闭管理的，从而具有相对独立性，能够产生规模效应，可以划分为一个物业管理区域。

[实务指南]

在解决那些因行政相对人不服物业管理行政主管机关划分物业管理区域的行政规划纠纷类案件时，应注意如下事项：

1、在物业管理区域划分行政诉讼案件中，如果待划分区域内的单个业主，认为物业管理行政主管部门的这一物业管理区域划分具体行政行为，影响了自己的具体权益，应当有权提起行政诉讼。而不能简单认为划分物业管理区域的目的仅是确立物业管理的联合体、确定业主团体的范围，而不影响业主的财产权，不影响业主对相关公用配套设施的使用，业主仍可选聘物业企业以及行使其他权利，分区不会对单个业主的权利义务产生影响，进而驳回单个业主的起诉。

2、该行政主管部门是否有此规划权限。国务院《物业管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”制订物业管理区域划分规划，是属于对物业管理活动进行监督管理的具体工作之一，应当被认定为是在县级以上地方物业管理行政主管部门的行政权限范围内。但因国内各地方的房地产行政主管部门(或物业管理行政主管部门)设置体例不尽统一，审判实务中还须具体考虑当地实际情况。

3、物业管理行政主管部门在制定物业管理区域划分规划方案时是否考虑到物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。根据国务院《物业管理条例》第九条第二款的规定，物业管理行政主管部门在划分物业管理区域时，应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。在诉讼中，应当责令该行政主管部门举出证据证明其在进行物业管理区域的划分时，已经考虑了上述因素。

4、该物业管理区域划分规划方案是否经过被规划区域内的业主大会讨论决定通过。因为在进行物业管理区域划分时，需要对物业管理区域内的共用设施、设备等业主共有财产进行重新调整和分割，必然影响到每一位业主的切身利益，显然属于物业管理中涉及全体业主利益的重大事项。而依据国务院《物业管理条例》第八条的规定：“物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。”为保护物业业主的合法权益不受损害，主管部门在制订物业管理区域划分方案时还应当将该划分事项及具体方案，向待划分区域内的全体业主公告，而且该方案必须经过待划分区域内业主大会的讨论通过才能最终决定。

参考资料：

[1]黄秀丽.北京法院首次确认单个业主可提行政诉讼.中国法院网/案件大全/行政案件.

[2]中华人民共和国最高人民法院公报.2005年第6期，第39-44页.

[3]黄秀丽.北京法院首次确认单个业主可提行政诉讼.中国法院网/案件大全/行政案件.

[4]全国各地有关物业管理的地方法规较多，多数已对物业管理区域划分问题做了相应规定，但不尽一致，此处仅举一例，针对具体案件应注意查询当地的地方性规定。

[法条链接]

国务院《物业管理条例》

第九条 一个物业管理区域成立一个业主大会。

物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

《浙江省物业管理条例》

第七条 一个物业管理区域成立一个业主大会。

物业管理区域由物业所在地县级物业主管部门会同街道办事处、乡镇人民政府根据物业的共用设施设备配置、建筑规模、社区建设等因素划分。物业管理区域的划分，应当征求居民委员会的意见。

新建住宅区，包括分期建设或者两个以上单位开发建设的住宅区，拥有共同的配套设施设备的，应当划分为一个物业管理区域。

旧城区规划范围内新开发建设的住宅，与周边原有住宅区房屋相毗连的，经相关业主同意，可以归并为一个物业管理区域。

(原载于《现代物业·新业主》2008年第1期)

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