既有住宅加装电梯宜缓行

最近，既有住宅加装电梯是一个热门话题。笔者多年从事物业管理和老小区整治工作，经过调研和实证分析,认为既有住宅加装电梯的思路不可行。

部分省市的政策与实践

《中华人民共和国国家标准住宅设计规范》并未规定多层住宅必须配建或增设电梯。《城乡规划法》第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

2008年12月19日，广东省建设厅出台《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》；2010年12月16日，广东省住房和城乡建设厅又出台《关于推进全省既有住宅增设电梯的补充指导意见》。基本原则是“公开透明、充分协商、兼顾各方”。

2010年7月29日，福建省住房和城乡建设厅出台《关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》。基本原则是“业主自愿、公开透明、充分协商”。

2010年10月11日，北京市住房和城乡建设委员会、规划委员会、质量技术监督局、公安局消防局出台《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》。基本原则是“遵循业主自愿、利益协调、安全可靠、政策支持”。

2011年5月31，上海市住房保障和房屋管理局、规划和国土资源管理局、城乡建设和交通委员会、质量技术监督局、财政局出台《本市既有多层住宅增设电梯的指导意见》。基本原则是“业主自愿、政府扶持，因地制宜、兼顾各方，依法合规、保障安全”。

应该说这些省市的指导性意见给“既有住宅加装电梯”指出了一条出路，前提条件都规定“应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意”，“按建设程序审批”，有的还允许使用公积金或按规定程序使用住宅专项维修资金。

然而，上述政策在实际操作中，因相关业主不肯出资或不同意，而常常难以变为现实，于是社会有关方面提出由政府出资。最引人注目的是南方某市，“开展对老旧住宅小区加装电梯试点工作，政府补助50%，业主出资50%，政府补助费用按市区财政体制比例分担，老旧住宅加装电梯停靠六个楼层的财政补贴22万元”。

纵观这些城市的实践进程，虽然有为数不多的成功案例，但大多数陷入了停滞难行的尴尬局面。笔者了解到广州5万幢符合条件的旧楼，十年来有约800幢加装成功，但是由此引发的矛盾和花费的精力岂是“辛苦”两字了得；北京朝阳区慧忠北里114、115栋居民围绕“该不该装电梯”激辩两年，引发邻里纠纷，加装电梯被迫搁浅；杭州某社区两个单元曾进行过试点，设计方案已基本论证通过，但是由于三楼以下业主反对遭遇“难产”，至今未能推进。作为政府方面，花费了大量的行政成本，与此同时，作为业主方面，十几年的老同事、老邻居为加装电梯闹得反目成仇，这样的案例数不胜数。

加装电梯“真的好难”

既有住宅加装电梯不是搭积木这么简单，涉及到诸多法律关系和具体问题，从各地实践和我的经验来看，推进此事，遇到的困难是难以克服的。

1、全体业主统一意见难。既有住宅加装电梯，按照《物权法》的精神，最基本的条件是需经专有部分占该栋建筑总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意，同时还涉及到建筑物区分所有权、相邻关系、共有、建设用地使用权等等诸多法律关系。从各地的实践来看大多是有经济条件的住楼层较高者赞成，其他人或漠然或反对，由加装电梯产生的邻里矛盾，非但有唇枪舌剑，甚至还有拳脚相加，乃至诉上公堂。往往既有住宅加装电梯之时，就是矛盾纠纷引爆之际。

2、经费筹集难。既有住宅，尤其是老住宅区居住的多是中低收入弱势群体，以1栋6层住宅楼为例，每层2户，每个单元12户，1楼住户不需安装电梯，电梯本身的成本约18万元左右，经测算仅电梯购买成本一项至少需2万元/户，这还不包含设计、安全鉴定、建设规费、土建安装费，小区电压增容等费用。对于业主来说，是一笔不小的开支。以江苏省常州市为例，市中心三个老城区共有约4000幢多层既有住宅，11200个单元，若要对这批住宅楼安装电梯，估算购买电梯的资金至少就要20个亿。即使电梯建成投运，每台电梯每年的运行电费、日常维修、保养、保险、年检等费用至少1万元左右，这些费用谁来负担?

政府出资或不可取

如果说，既有住宅加装电梯的资金全部来自业主，政府仅仅是起到引导、推动和服务作用，那么倒是体现了社会的一大进步。相反，如果像一些城市政府参与出资或者补贴，把其说成是民生工程，甚至上升到“开展城市建设战役和民生战役的一项内容”的高度，那么看起来是政府的惠民之举，但是往往事与愿违，带来三大负面作用。

1、不利于公民社会的建立。各地既有住宅加装电梯的停滞不行，并不是政府部门的无能无为，实质上是我们社会管理大大滞后于经济发展的一个例证，体现了公民意识的薄弱，公民自治能力的严重缺损。政府在解决这个问题上，如果凭权力意志和出资硬推下去，从小的方面讲，不仅加剧了邻里之间的矛盾，而且把自己也推向了对立面；从大的方面讲，公共权力参与自治权力的博弈，势必影响公民社会的建立。

2、违背市场化发展方向。目前物业管理市场化运作已经步履艰难，业主花钱买服务的理念还未完全树立，政府为电梯加装买单，必然又会产生错误的政策导向，这是与住房制度改革的初衷背道而驰的。政府出资，推动既有住宅加装电梯，从本质上讲，是作了本应由业主所作的主，做了本应由市场去做的事，既有悖于社会管理的原则，也违背了市场经济的规则。因此，我们认为，政府应该坚持市场化的房屋产权制度改革方向，着力引导广大业主树立起“依法新建、产权归己、费用自理”的市场意识。

3、丧失公共财政支出的公平性。公共财政的支出，一般是公共设施、公共服务的投入，应对社会危机和补贴救助弱势群体。加装电梯的受益人是一些既有住宅的居民，不是所有的纳税人，也不全部属于弱势群体，因而在加装电梯上，政府不应该有公共投入。从另一个角度讲，全部由业主出资是符合经济规律和市场规则的。

诚然，既有住宅加装电梯在一定程度上有它的需求合理性，涉及民生，政府也应积极作为。但是我们也要考虑到我们的国情，我们的市情，我们的民情，更要考虑到社区的公共安全和社会秩序，不要把每个业主都看成是讲民主、讲情操、讲奉献、讲道德的好公民，一切要从实际出发，实事求是，才能取得实效。

我认为，政府应当扮演引导、推动和服务的角色，而不是主导，更不能“出大头”；要从建设公民社会的高度出发，引导业主通过自治、自投、自理的方式解决自身的困难；要从规划、审批和组织推动上优化服务，提高效率，营造良好的外部环境。更为重要的是，政府要把社区养老服务体系建设作为社会管理的重要内容，加强义工队伍建设，大力建设服务于高龄多病老人的养老机构，统筹考虑，优化布局，多方位解决老年人的生活困难，并为居住在既有住宅的老弱体残者置换住宅制定相应的扶持政策，切实解决出行难问题。◇

作者系常州公共住房建设投资发展

有限公司董事长

编辑：杨萌