财产税的宪政思考

一、概念的阐述

1、财产税的概念

“物业”一词源于英语property或estate，由我国香港地区传入沿海、内地，其含义是指以土地及土地上的建筑物形式存在的不动产。物业是单元性的房地产。物业既可指单元性的地产，也可指单元性的建筑物，是房产和地产的统一。

物业税(Property Tax)国外也称财产税、地产税或者是财富税，是一个古老的税收制度。其主体是对土地、房屋等不动产的所有者或使用者每年按财产评估值的一定比率要征收税款，而应缴纳的税值会随着不动产市场价值的升高而提高，是国际上常用的地方政府收入来源之一。财产税是税收历史上最悠久的税种，作为现代国家三大税收体系之一①，具有其他税种不可替代的作用。

从理论上说，物业税是一种财产税，是针对国民的财产所征收的一种税收。因此，首先政府必须尊重国民的财产，并为之提供保护;然后，作为一种对应，国民必须缴纳一定的税收，以保证政府相应的支出。物业税是政府以政权强制力，对使用或者占有不动产的业主征收的补偿政府提供公共品的费用。

目前，世界上大多数成熟的市场经济国家都对房地产征收物业税，并以财产的持有作为课税前提、以财产的价值为计税依据。依据国际惯例，物业税多属于地方税，是国家财政稳定而重要的来源。在许多西方国家，物业税是地方政府的主体税种。在美国，整个房地产的财富占私人财富的55%，财产税占县一级政府收入的68%，市镇政府收入的53%，学区政府收入的68%。而中国地方政府目前并没有主体税种，1995年至2005年期间的财产税收入占地方财政收入的比重平均仅为7.36%。

鉴于我国财政改革的目标模式是要建立等同于西方的模式，所以笔者想声明一点：笔者更倾向于使用财产税即Property Tax这一概念，首先区别于现行的各项物业费，其次从深层含义上讲，财产更能涵盖人们经济生活的方方面面，财产作为一种经济资源，能体现出人们对物的占有、使用、收益、分配的权力，也更易于人们所接受。

2、财产权的概念

美国的第三任总统、《独立宣言》的起草者杰斐逊曾指出：财产权是人性的必然产物，因为人生来就是业主。财产权作为一项普遍的权利，是人人无分贵贱享有的平等的权利，是每个人的合法财产受到同等保护的权利。

宪政意义上的私有财产权，是一种先于国家税收权利的财产权(李炜光，2008)。在宪政社会，财产权是宪法和法律条文明确规定的权利，公民不会因为性别、政治立场、宗教信仰、贫富差距等差别而在财产权的享有和财产的保护方面受到任何歧视。财产权的牢不可破，保证了市场经济的正常运行。纳税人的私有财产能否得到宪法的保护关系到政府税收的合法性，是税学当中的第一理论问题。这个问题搞不清，可能连什么是税收这样最基本的问题也无法准确回答。

二、探讨的意义所在

1、税制的政治意义远远大于其现实意义

唐代著名理财家杨炎说过：“财赋者邦国之本，而生人之喉命，天下治乱重轻系焉。”②宋代的苏辙也曾说过“财者为国之命而万事之本，国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”③可见，财税问题历来都是经济、政治和社会生活中的热点和焦点，是全社会各种利益关系和矛盾的集中体现，牵一发而动全身。财税问题不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题，是关系到治国安邦、强国富民的重大问题。我们在讨论财产税税制的制定与设计时，不单单是讨论这个税种的各个方面，而更应该关注税制设计时所体现在这种征收与缴纳税款的现象背后的深层关系。显然，税制的缴纳关乎着每个纳税人、消费者和地方政府的方方面面，显然与我们的生活也密切相关。但是如若一味地就事论事也很难凸显出税制所体现的对我们的现在甚至是子孙万代的影响，关乎税制的政治意义远甚于其现实意义。

2、宪政思维的意义

孟德斯鸠在《论法的精神》中曾这样表述：任何掌权者都倾向于滥用权力;他会一直如此行事，直到受到限制。我们的国家和政府及其各级官员也往往有滥用权力的倾向，且往往有预算最大化的使用倾向。因此对于国家和政府的限制，不仅仅应该只对国家政府官员进行各项内部的监督，更应该从制度的角度、从宪政的角度对其进行约束和监督。财政宪政精神势必会对我国今后公共财政改革的发展方向产生深远的影响。

财政宪政指财政的宪政精神，即在宪政制度下，公民纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须而又无力提供的公共产品和公共服务的性质，也就是说，纳税人是在为自己纳税，是出于自身需要并依据法律决定和监督着财政事项。在宪政制度下，纳税人有权只依照符合宪法规定程序和精神的法律承担交付税收的义务，拒绝交纳宪法和法律规定之外的一切苛捐杂税，有权基于宪法原理关注和参与财政收支的全过程，而政府则必须按照纳税人的要求提供公共产品和公共服务。

对于财产税的探讨，如何将具体问题上升到抽象意义，如何将社会意义提升到政治意义，不仅仅是规则秩序价值层面的确立，更是宪政制度所要面对的现实。单纯的就税论税，只是对事物的表象认识，而从宪政的角度思维，会发现隐藏在表象之下的更深层次的规则秩序、价值层次，也许与现实相符，也许恰恰相反。如何对规则的重订、秩序的重建以及价值的重新审慎，才是摆在我们面前的真正要面对和处理的问题。

3、政府的“开源”能力远甚于“节流”能力

于政府而言，其财政的总的指导思想是“量入为出、开源节流”，但是在现实生活中，由于政府自有的官僚最大化的倾向，势必造成财政支出的最大化，所以单纯以量入为出作为财政收支的指导思想，结果只会导致政府财政支出的混乱无序与刚性增长。高培勇教授曾深刻分析了在公共财政框架体系下政府的财政观应从“量入为出”转变为“以支定收”，其理论逻辑链条为：市场经济——社会公共需要——政府职能——财政支出——财政收入。也就是说政府的职能定位和活动范围只能局限于社会的公共需要，否则就是政府的职能越位与错位，应该受到民众的批评与指责。

其次，政府的“开源”能力远甚于“节流”能力，即政府在敛财方面的能力远远高于在节支方面的能力。政府并非真正意义上的道德人，而是经济人，政府也有滥用纳税人税款的倾向，无论是出于政府有意的抑或是无意的政治决策。当政府有强烈的支配权力的倾向时，政府可以很低的政治交易成本来汲取纳税人的税款，从而打造一个庞大的政府统治机器，政府权力的无限膨胀性结果造就了一个无限膨胀的政府官僚机构，与公共财政下的“有限政府”的目标模式正好大相径庭。

三、财产税的宪政思考

1、税的本质——对公民个人财产的剥夺

从国家与税收的产生根源来讲，财产权的产生应该是先于阶级、国家而产生的，马克思主义政治经济学认为只有当剩余产品出现才会产生阶级，由于阶级的形成从而有了国家的出现。而税收的产生无异于当国家产生以后，为了维持政府的庞大开支运转而使用国家强制力从国民手中分享一部分个人的财产，其取得方式具有无偿性、固定性和强制性。从根本上而言，税收的本质就是对公民个人财产的剥夺，是国家利用其政治强权从公民个人手中攫取其财产权利的一种关系。但是这种征收与缴纳的关系似乎更是某种意义上的“契约关系”，即公民让渡一部分自己的私权力给国家，让国家形成某种公权力，然后再以公权力的身份出现对大家的行为进行相应的约束与管理。但是这种契约关系从本质上说，也应该是一种基于平等的可协商的交易关系。即公民依法纳税，国家提供相应的公共产品和公共服务，而非其他。

2、平等税赋的原则

构建税收的一个基本原则就是“平等税赋”，就是在一个国家的整体范围内只要是同等的公民就应该缴纳相同的税赋，不得利用某些政治强权来改变这一事实。所以说当某项税收制定设计时，就范围而言，应该将所有的人都要纳入，而不分富人穷人、官员平民，至于某些贫困人员的税负过重的问题，应该是问题的另一个方面。但是首先必须是起点的公平，其最终才能有结果公平的问题。无论财产税的“空转”与“实转”，对于在应缴纳税赋的范围内应该本着一视同仁的态度来加以征收，从起点来构建一个公平诚实的税收框架。诚然，如果我们无视现实社会贫富分化比较严重、社会贫富两极收入差别过大而中产阶级严重匮乏这一社会特征，一味制定推行某种税收政策时，一定会有可能产生一种“富者愈富，穷者愈穷”的马太效应，进而加剧社会的贫富差距。

3、权利与义务对等的原则

所谓“无代表，不纳税”(no taxation without representation)，充分说明了纳税的权利与义务的对等性，也正是在“无代表，不纳税”的基础上形成的纳税人认同，使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更大的实际征税能力。纳税问题的实质是公民与国家的关系问题，它表面上是个财政概念实际上却是个政治概念。因为在说依法纳税是每个公民的基本权利的同时必须有义务也有必要告知其税款的落脚点。

对于财产税的开征与否，我们可以同意国家对我们征税，但是我们应该有权利知道我们缴纳的税款的去向，这就是权利与义务对等性的实际体现。在美国，纳税人的税款用处，可以随时上网去查询，且交给地方政府的产业税(即财产税)，每年到该纳税时，政府的税务部门会自动给纳税人寄一份清单，告诉他这一年他纳的税派上了什么用场。

四、构建和谐社区——自治是关键

1、善治与自治

对于当今社会治理模式的选择，无疑当局者已经充分认识到了government(统治)与governance(治理)的区别，也就是说当善治(good governance)成为一种社会治理模式树立起来的时候，我们可以将整个社会的基本框架构建为：政府、市场、公民社会的稳定的三角形关系，而三者所能建立一个稳定关系的基石就在于宪政(图示)。

何谓善治?俞可平在其《治理与善治》一书中曾精妙论述，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。(俞可平，2000)

政府作为一个有限政府、责任政府存在，市场有其特定的规律约束，而公民社会则独立于两者而存在。构建公民社会的关键就在于自治，奥斯特罗姆在其《公共事物的治理之道》中，曾高屋建瓴地指出公共事物治理的最佳选择就是多中心自治。如何在善治与自治两者中共同构建出整个社会的和谐、稳定与繁荣，不仅仅出于自上而下的政府治理，而且也应该考虑自下而上的自治自理模式，并将两者结合起来，进而实现整个社会的持续稳定与和谐。

2、纳税人意识的觉醒

纳税人意识的觉醒主要是税收宪政精神的体现，也是必然。税收宪政精神的缺失同样也存在于当今的社会，因为在社会的各个角落也难以听到纳税人的声音，在政治领域也难以听到相关的呐喊声。在我们的现实纳税环境中一般只一味地强调“依法纳税”，片面地强调纳税义务，对纳税人权利的尊重和宣扬则避而不谈，使得相当多的纳税人并不清楚自己作为纳税人究竟享有哪些权利。所以对于纳税人意识的觉醒，绝不是单单从某些外在的宣传口号来改变修正其思想意识，更需要以思想启蒙发轫来真正激发纳税人意识的觉醒。让纳税人在实际履行了纳税义务的同时也真正享用纳税人应该享用的权利。

3、公民社会的确立

伴随着纳税人意识的真正觉醒，公民社会的构建也应水到渠成，这也将彻底改变有人民无公民的现状，让权力真正归属人民，建立一个与政府平起平坐的公民社会。公民社会的显著特点就是运用宪政的制度来构建国家的治理模式，用宪政的思想来约束政府的各种行为，因为公民社会与政府是一个提供服务与享受服务的关系，每个公民对于政府官员都能给予适当的监督，每个政府官员的职能也只能依据公民的公共需要而存在。我们不必去刻意构建一套强大的暴力机构再去构建一套相应的监督机构来对它进行约束。那时候，即使有社会矛盾与冲突也必将在平等协商的前提下进行解决。

对于当今的某些政府官僚而言，总是幻想着能继续使用原有的技术官僚手段来对人民实施控制，但是当他们面对因潜伏很久而井喷爆发的社会矛盾冲突时，抑或是面对重大自然灾害时，笔者只想给他们提个醒。套用一句温总理在汶川大地震中的一句话“你们是人民养的”，笔者想对政府当局和那些御用经济学家们说声——我们的政府是纳税人养的!

注释：

①税制完善说理论认为，完善的现代税制应包括所得课税、商品课税和物业课税三大体系。

②《新唐书•杨炎传》

③宋•苏辙《上皇帝书》

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[13] 在美国，纳的税都干什么了?明细可以查询《南方人物周刊(广州) 》.[EB/OL]. http://news.163.com/08/1001/09/4N5KS6L400011248.html 2008-10-01.

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