签约外包打破政府“包养”

城市社区公共卫生服务指的是城市社区中除个人住房以外的公共区域的环境卫生方面的服务，主要是指保洁、绿化和相关环卫设施的管理。城市社区公共环境卫生服务无疑是我国公共事业的一个重要方面。当前我国的实际情况是，该服务除了涉及居住小区内部的相关服务外，还牵涉到居住小区间的社区公共服务。该公共服务的成本、收益涉及多个主体，能否提供有效服务与政府相关的政策选择有关，政策选择不同，效益也不同。

城市社区公共环境卫生服务一直是政府“包养”的项目，也是令各城市政府当局和社区头疼的问题，不管不行，管又管不好，甚至增加财政负担。本文从政策工具这一视角出发，对其进行分析，反思目前该项目存在的一系列问题，指出签约外包是城市社区公共环境卫生服务的最佳政策工具。

公共服务的内在性质

1.物品的属性分类

人类社会需要的各式各样的商品和服务，依据需要主体和供给渠道的不同，可以分为两大类:公共物品和私人物品。由国家机关和政府部门——公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务称之为公共物品，如国防;由市场供给用来满足个别人需要的商品和服务称之为私人物品，如食品。公共物品的有效供给通常需要政府行动，而私人物品则可以通过市场有效地加以分配。区分或辨别公共物品和私人物品通常应用两个基本标准:一是排他性和非排他性;二是竞争性和非竞争性。排他性，指个人可以被排除在消费某种商品和服务之外，当消费者为私人产品付钱购买之后，他人就不能享用此种商品和服务所带来的收益。竞争性，指消费者的增加将引起生产成本的增加，每多提供一件或一种私人物品都要增加生产成本。公共物品具有非排他性和非竞争性;私人物品具有排他性和竞争性。[1]

2. 城市社区公共环境卫生服务的属性分析

总的来说，城市社区公共环境卫生服务对社区的业主而言具有较强的排他性，社区中的业主不可能被排除在消费良好的社区公共环境卫生服务之外。即使要排除，其成本也将远远高于排除这些消费者产生的收益。另外，它还具有非竞争性，一般而言，增加一个社区公共环境卫生服务的消费者不会引起生产成本的增加。如社区公共绿化服务，社区内的居民都可以享受到，不能将某人从中排除，不让其享受绿化服务，同时，多一个人享受绿化服务不会引起绿化成本的增加。所以，城市社区公共环境卫生服务对这个社区的消费者而言应该是公共物品，我们不妨将其称为“社区公共物品”。

对公共物品来说，由于提供者的收益小于成本，因而谁也不愿意提供，市场本身提供的公共物品通常将低于最优数量，就出现了公共物品供给不足的问题，这就需要政府介入，即通过政策手段解决公共物品供给不足的问题。[2]同理，作为社区公共物品的城市社区公共环境卫生服务无疑也是社区“公共政策”应该作用的范围。

政策工具

1.政策工具的定义

政策工具又称治理工具或政府工具，是政府实现其政府职能的手段，通过政策工具，政府职能得以实现，公共问题得以解决。

2.政策工具的类型

政策工具按照不同的分类标准可以划分为不同的类型。本文认同按照政府介入物品和服务的程度对政策工具进行分类。[3]见下表:

⑴市场运作。即政府对于市场运作不加干预，完全由市场之需求及供给自行调节，由消费者自行决定消费对象，政府仅维持市场秩序。

⑵志愿服务。即由非营利性组织义工提供服务，如志愿认领道路的保护等等。政府对此予以鼓励。

⑶自我协助。即由于政府提供的公共服务不符合或不能满足民众的需求，人们自行寻求解决问题的方式。如社区内守望相助等。

⑷政府贩售特定服务。指消费者向政府购买特定服务，民众成为需求者，而政府则为提供者。

⑸经营特许权。即由政府核准私部门(私人公司或非营利组织)提供服务，但政府保留价格之核准权，费用则由使用者付费。如高速公路出口的路线经营权。

⑹抵用券。即政府赋予符合资格的人们自由选择去消费某种货品的权利，而由政府付费。

⑺补助或补贴。即政府通过免税、低息贷款、直接补助等诱因来提供服务，其费用包括政府对使用者的补助及使用者付费。如政府为鼓励高新技术发展而采取的免税政策等。

⑻签约外包。此种方式系指政府雇用私部门提供公共服务，费用则由政府编列预算支出。如政府委托私人公司代理清运垃圾等。

⑼政府部门委托其他部门提供。此种方式系由政府部门负责提供财货与劳务，但由政府机关间彼此签约并将其付诸执行。在中国传统“大政府、小社会”的情况下，街道办事处和居委会作为政府的派出机构，往往在社区中扮演着行政管理的角色，接受政府的财政支持，负责提供社区的公共环境卫生服务。

⑽政府直接提供。由政府部门承担政策规则即执行责任，费用由政府税收支出或者使用者付费。如政府提供军队、警察、各种公共建设等。

为了讨论方便，不妨将政府部门委托其他部门提供和政府直接提供合称为“政府运作”。

政策工具的选择

1.政策工具的选择(理论分析)

从理论上来说，不同属性的物品可以选择的政策工具如下表(打√表示可以采用的政策工具):

从上表可知，公共物品可采用的政策工具是:志愿服务、签约外包和政府运作。因此，理论而言，作为社区公共物品的城市社区公共环境卫生服务可以选择的政策工具是:志愿服务、签约外包和政府运作。

2.政策工具的选择(实践考虑)

从理论上而言，城市社区公共环境卫生服务可以选择的政策工具有:志愿服务、签约外包和政府运作。但是，在公共政策实践中，是否采取某一项政策工具还必须放在政策环境中去考虑。我们借助下面的模型来比较选择政策工具。

上面这个模型从四个变量来考察政策工具。

⑴与目标相匹配。政策工具的选择要有利于最大化地实现预定的政策目标。

⑵与问题相匹配。政策问题就是要运用政策工具解决政策理想与社会现实之间的差距。所以，政策工具必须与问题相匹配。

⑶与政府能力相匹配。政府是公共政策的主体，政策工具的选择必须考虑到政府的能力。而业委会作为社区业主利益的代表，解决社区公共环境卫生服务问题的政策工具的选择也要考虑到业委会的能力。鉴于中国的国情，一部分社区的公共物品还是居委会负责，政策工具的选择也必须考虑居委会甚至当地政府的能力。

⑷与标的群体相匹配。标的群体，指的是公共政策所指向的企业、团体和个人。政策必须考虑这些人的反应。

综合上面四个变量，我们分解出如下的指标来考察政策工具是否适当:效果、效益、效率、公平、管理和执行的难易程度(简称管理)、防腐败、消费者满意度(简称满意)、政府规模、实施阻力。

其中，效果指标指一项政策实现目标的程度;效益指标指政策结果和政策投入之间的关系，目的在于分析政策在进行了各种投入后是否获得了充分的利益，与其他政策相比政策投入是否更加经济有效;防腐败指标指的是实施这种政策工具对腐败的预防作用;满意指标指人民群众对实施此种政策工具时能否解决政策问题的一种综合评价，从经验来看，政府运作的方式导致的满意度较低，而签约外包总体情况较好，但如果制度不健全也可能出现腐败行为，导致人们不满，志愿服务较复杂且没有足够数据难以判断满意情况;政府规模指标指的是实施此种政策工具导致的政府机构的规模和对政府财政收支的影响;实施阻力指标主要考虑到的是在目前条件下，实施此种政策工具的可能性，目前中国大部分城市的公共环境卫生服务采用的都是政府运作，如果要改用另外一种政策工具，必然触动一部分既得利益群体，他们必然会给改革以阻力，如阻力过大，可能导致政策难以实施;效率、公平、管理和执行的难易程度(简称管理)指标不言而喻，在此就不用赘述了。

四种政策工具的比较情况如下表:

其中，“?”表示不确定，“√”表示此指标下此工具良，“×”表示此指标下此工具差。

从上表分析可以看出，城市社区公共环境卫生服务较好的政策工具应该是签约外包，即社区雇用私部门提供社区公共环境卫生服务，费用则纳入社区公共支出。

目前使用的政策工具

上面从理论和实践上分析了应该选择什么样的政策工具来解决城市社区公共环境卫生服务问题。那么，目前正在使用的政策工具是什么呢?

“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会……并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”[4]从这条规定可以看出，政府规定或者说倡导的城市社区公共环境卫生服务的政策工具是政府运作。

实际上也是如此。社区服务中心的“投资主体和开办运营主体的主要提供者是政府，绝大多数中心决策权和管理权归街道办事处，由于缺乏足够的运营资金。绝大多数中心采取自负盈利项目，出租场地等方式以盈补亏，勉强维持日渐萎缩的福利项目。至于公共服务，则随政府投资总量的变化而处于时好时差的状态。”[5]也就是说，我国大多数城市社区行政化，社区公共服务，包括公共环境卫生服务在内，还是采用事业单位制的形式提供，即政策工具还是政府运作。从前面的分析可知，这种政策工具并不是最优的政策工具选择。

在社区行政化的同时，也出现了一种值得警惕的现象，那就是中国某些社区公共服务商业化严重，[6]导致城市社区公共环境卫生服务供给不足。

另外，在政府、企业外的第三部门——非营利组织逐渐兴起的今天，中国社区中也出现了一些冒牌的非营利组织。它们要么将自己混同于企业，要么将自己混同于政府。由这样的组织来担负社区公共服务的任务，可以想像，其后果必然导致社区生活中显而易见的悖论——社区服务的走向与组织所标榜的目标的背离。”[7]

当然，从报刊网络上我们也看见了一些令人振奋的消息，如新华网湖南频道曾报道:“长沙金和包装有限公司等8家企事业单位夺得长沙市9条新建的主次干道的清扫保洁权，至此环卫部门包揽城市道路清扫在长沙已成为历史……此次把竞争机制引入过去一直由政府‘包养’起来的环卫事业，打破了城市环卫事业的‘铁饭碗’，城市道路清扫效率和质量均大大提高。”

从上面分析可以发现，我国目前社区中公共环境卫生服务主要采用的是“政府运作”这种政策工具，同时也存在着少量的“市场运作”、“志愿服务”和“签约外包”这三种政策工具。这常常导致政府(社区街道办事处和居委会)规模庞大，财政负担严重，服务质量不佳;或者是出现公共环境卫生服务供给不足的问题。

政策建议

综上所述，通过政策工具这一视角对城市社区公共环境卫生服务进行分析和对目前正在使用的政策工具分析后，我们的政策建议是:逐步取消现行的政府运作、市场运作和志愿服务三种政策工具，使用签约外包这一政策。即社区中的保洁、绿化和相关环卫设施建设、维护、日常管理等社区公共环境卫生服务都应该通过雇用私部门来提供，费用则纳入社区公共开支。

这正好与近年颁布的《物业管理条例》精神相符，该条例规定“国家提倡业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业管理企业……业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。”

需要指出的是，招聘物业管理公司只是签约外包的一种形式，毕竟截至2002年底全国物业管理的覆盖面只占物业总量的38%[8]。决策者还需根据不同社区的不同情况，探索实施签约外包的不同形式，如通过一定程序，与社区中的退休人员或是下岗人员或是外来的民工签订协议，将社区中公共环境卫生服务承包给他们等。

当然，如上分析，运用签约外包这一政策工具也可能产生一些问题，需要引起我们注意:一是在招标中可能会出现腐败现象，我们在运用这一政策工具时应完善相应法规，建立公开、公正、透明的程序，来防治腐败;二是注意克服改革阻力，这就要求改革者把握改革时机，注意改革策略，保证改革顺利进行;三是防止承担社区公共环境卫生服务的非营利性组织行政化或是商业化，偏离政策目标。

参考文献

[1] 陈共.财政学(第四版).北京:中国人民大学出版社,2004.19-20.

[2] 高鸿业.西方经济学微观部分.北京:中国人民大学出版社,2001.387-388.

[3] 张成福,党秀云.公共管理学.北京:中国人民大学出版社,2001.62-64.

[4] 宪法. 第一百一十一条.

[5] 杨团.推进社区公共服务的经验研究——导入新制度因素的两种方式.

http://www.social-policy.info/1036.htm

[6] 同上.

[7] 同上.

[8]现代物业(精华本)2002年-2003年.161.