物业管理行政主管大旗谁来扛

物业管理在我国是一门新的管理学科，正如改革开放的许多方面一样，同样处于摸索阶段，需要通过我们不断地探索、调整和完善，才能逐步步入健康有序的轨道。现阶段，对于物业管理的行政主管部门由谁担任更合适、更有利于物业服务行业健康有序发展这一问题，江苏省南通市部分县(市)区进行了一些大胆的探索、尝试和研究。

职能调整到城管的背景和基本情况

国务院《物业管理条例》明确了县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作，《江苏省物业管理条例》中也规定：“省人民政府住房和城乡建设行政主管部门是本行政区域内物业管理的行政主管部门，设区的市、县(市、区)建设(房产)行政主管部门是物业管理的行政主管部门，县级以上地方人民政府其他有关部门应当依照各自的职责分工，共同做好有关管理工作”。

2004年江苏省启东市根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国办发〔2002〕17号)以及江苏省有关在城市管理领域开展相对集中行政处罚权的有关文件要求，按照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，经启东市人民政府批准，在城市管理相对集中行政处罚权县级城市试行的过程中，将物业管理的行政管理职能划转给新成立的城市管理(行政执法)局，并受市建设局的委托，对违反物业管理方面法律法规、规章的违法行为实施行政处罚。随后海门市、南通市崇川区、如皋市、海安县在推进实施城市管理相对集中行政处罚权的过程中，县(区)人民政府都按照启东市的模式决定将物业行政管理职能划给城管(行政执法)局。崇川区还成立了物业管理局，与城管(行政执行)局合署，一年左右整建制又划给住建局。而海门市物业管理行政管理职能划给城管行政执法局三年后，经充分调研，市政府认为弊大于利，从有利于工作开展等方面考虑又将其职能于2010年12月重新调整到住建局。经过几年的摸索和权衡利弊，目前南通市下辖范围内以城管作为物业管理主管部门的仅为县级市启东市、如皋市和海安县，几年来基本稳定未调整。

职能调整的利弊分析

长处和优势

城市管理部门作为现阶段刚刚组建成立的政府行政机关，担负着城市市容环境卫生、绿化、市政、规划查处等方面的综合管理和执法职能，国家和各级人民政府都赋予其强势的执法职能。特别是城市管理相对集中行政处罚权后，又逢国家经济快速发展，城市化水平大幅提高，城市需要管理的内涵太多，不可能履行一个法律就要组建一支执法队伍。所以，在城市管理相对集中行政处罚权后，物业管理行政管理划归城管的作用和效果已逐步显现，对违反城市管理方面的法律法规以及在物业管理方面的违法行为能够有效监管和处罚到位，基本解决了过去多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民的问题。针对物业小区，特别是小区内的违法建设等行为有强势的执法力量做保证。

对县一级而言，因为绝大多数没有专业的房管机构，由于城管是一支新的专业管理队伍，工作相对单一，所以在日常的管理上能用心管理。而住建部门的工作重心在建设，管理上相对薄弱，所以物业管理行政管理职能划转城管后的短时间内，确实起到立竿见影的效果，凸显出其管理的成效，行业的管理水平从面上看有了较大幅度的提升。

缺点和不足

(一)没有法律支撑。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方人民政府有管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业等行政工作的职能。也就是说地方人民政府有权对本区域相关事务的管理权进行调整。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使”。1997年起，在全国开始试点的在城市管理领域开展相对集中行使行政处罚权工作以后，国务院先后以国发〔2000〕63号文件《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》和国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等文件明确规定，城市管理相对集中行政处罚权的范围包括市容环卫、城市规划、城市绿化、市政管理4个方面的全部行政处罚权，公安、工商、环保等方面的部分行政处罚权等7项职能(简称“7+1”的职能)，同时还规定省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权，而目前启东市、如皋市和海安县的物业管理方面的管理和行政处罚职能均为县(市)人民政府调整的职能，城市管理行政执法局在物业管理方面的行政处罚职能于法无据。目前，在国家对行政管理权与行政处罚权分离的大趋势下，物业管理行政管理和物业管理行政处罚权本末倒置，如其管理权划归城市管理(行政执法)局，而行政处罚权并没有划入城市管理行政执法的范畴，显然其职能的调整有悖于国家相对集中行政处罚权的初衷。

(二)缺乏必要的管理手段。物业管理是集房地产开发建设管理、经营管理等于一体的一门学科，需要有专业队伍进行系统管理。随着社会经济和房地产市场化的发展，我国的住房制度改革也在不断深化，房地产开发、管理属于住房和城乡建设的重要组成部分，而物业管理作为房地产管理最末端的重要环节，需要有一支懂业务、能与房地产发展同步的专业人才队伍，形成房地产管理过程闭合的环。目前，如开发建设招标、项目设施设备配套建设、前期物业管理招标、质保期内的保修、物业管理用房等涉及未来管理的内容，城市管理局无法参与，后续的管理成了无本之木、无源之水。且城市管理局与开发建设单位联系甚少，对开发建设遗留问题缺乏切实有效的管理措施和手段，难以在宏观上管理和控制，形成断链和管理断层，严重阻碍房地产业的健康有序发展。

(三)职能交叉扯皮。住房建设管理工作，并不是就管理而管理，而是一个复杂、系统和漫长的过程。物业管理职能划分给房管局或住建局以外的部门管理后，接手管理的部门没有市政、住宅小区管网等基础建设资料和规划设计以及房屋质监等职能和相应人员资料，涉及小区的后续管理和改造等工作无从下手，外行领导内行。特别是在涉及住宅专项维修资金方面的以上三县(市)中，在交接管理职能方面，其中一地人为将交接前资金由住建局负责管理，改变为交接后由城市管理局交存和管理的现状;而另一地则将公有住房住宅专项维修资金划归住建局管理，其余的归城市管理局管理。目前，三县市中有两个出现了有两套机构来管理住宅专项维修资金的状况，本来不扯皮的事情变成了扯皮，拆分了工作职能，形不成合力，这样既不利于业主业务办理，又违背政府精简高效的原则，行政管理资源严重浪费和变相增加政府行政成本。

(四)业务不对口。县级住建部门在房地产方面有一支系统的、专业性强的技术人才队伍，而城管则偏重于对违反相关法律法规的行为进行处罚，并没有房地产规划、建设、管理方面的人才和经验，业务不熟悉、不专业，内设机构也无工程方面的科室相对应。后面的问题是，既然城管作为物业管理的行政管理部门，以后涉及小区的所有事项就应由其负责，诸如：创建文明城市和园林城市指标中老旧小区内的绿化要达标，城管就得负责，从来不懂绿化的城管就必须进行老旧小区绿化建设改造，就必须有绿化方面的专业人才，这样又得形成一套机构和人马来管理;而住建部门本来有在编的园林绿化处，却又不需要再负责这项工作。又如老旧小区改造，钱随事转，城市管理局在没有相关资料、不懂业务的情况下，硬着头皮对老旧小区进行改造，虽然付出百倍努力，但还存在雨污管网应该分流的却可能合并、应该用多大管径的下水管只能靠估计和想象等情况，极有可能造成好心办坏事，不能合理利用财政资金，造成浪费，盲目现象严重。

以上是本人结合目前的实际情况，对物业管理职能确定方面的粗浅认识，也是对南通市部分县(市)对物业服务行业管理方面探索性思考。为适应房地产业的健康有序发展，促进物业服务行业管理水平与社会经济同步提升，建议当地政府进行充分调研，本着实事求是、尊重科学的原则，从大局出发、从长远利益出发，客观、公开对试点工作进行科学评估。做好物业管理工作，事关社会稳定和民生民安，只有把这项工作做好、做实、做到位，才能从根本上实现经济社会可持续发展，百姓安居乐业。