全国政协委员何悦：赋予住宅小区业主组织民事

一、问题的提出

住宅小区作为居民的共同家园，承载着居民对社会和谐与生活幸福的基本追求。我国1990年~2000年的城市住房改革，使住房从计划经济时代的国有资产转变为私人资产，原有住宅小区的政府管理责任逐步让位给业主私人共同承担，使普通民众生活与社会行为产生深刻变化。

1994年国家建设部提出，在新建住宅小区成立业主“物业管理委员会”，并明确规定：住宅小区管理是指对住宅小区内的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮与整治。此后，2003年国务院《物业管理条例》重申了上述规定的核心精神，只是将“物业管理委员会”改为“业主大会”、“业主委员会”。

2007年生效的《物权法》将“物业管理”的法律内涵进一步界定为住宅小区业主在“建筑区划内”的权利与义务，明确业主“对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利” ，并强调业主“享有权利，承担义务;不得以放弃权利不履行义务。”《物权法》明确了在社区治理层面，业主共同体的权利与义务。

《物权法》之所以这样规定，是因为业主共同体不仅是维护业主个体私人权益的代表，而且需要承担小区建筑区划内公共场所建筑物、公用设施的维护，包括安保、防火、绿化、应急等公共服务的责任。全体业主为这些服务支付费用，使所属地域上的其他人群和组织机构共同受益。由于物业管理与服务的这种超越个人事务的属性，《物权法》规定，小区必须由业主共同决定的诸条事项和相应的投票决策规则。

然而，《物权法》、《物业管理条例》和其他规范性文件都没有对业主组织的法律地位、行使共同管理权的民事行为能力等做出明确定义和制度构建。二十来年，在经济与社会生活中，业主组织既未纳入国家行政体制末端的基层群众自治组织范畴，也未纳入民政系统的社会组织管理体制范畴。由于长期处于体制边缘，使得业主组织这一自发的草根组织，始终处于自生自灭状态，即使存在也很难维持日常运作，导致住宅小区治理陷入困境和城市治理的不善。

根据民政部的数据，全国范围内业主大会/业委会普遍面临成立难、运作难的困境。只有22%的社区建立业主委员会，意味着约80%的小区物权共同体缺位。与此相伴的是，自90年代房地产大开发时期建设的小区已经进入老龄期，建筑物与附属设施设备老化、颓败、失管、甚至被弃管，小区居住不宜、不安全现象大量存在，小区因物业管理导致的诸多群体性摩擦与矛盾，成为越来越突出的社会难题。

二、具体分析

我们认为，存在上述问题的原因主要有以下几点：

第一，我国法律虽然赋予业主组织承担小区治理的权利与义务，但未明确规定业主组织享有承担民事义务的能力的相应资格。由于我国人口众多，住宅小区规模一般达到千户左右甚至万户，加上小区是由分散的个人形成的陌生人社会，若不能形成适格的民事主体——业主自治团体，权利义务将得不到归属，法律规定的业主集体决策和共同管理不可能常态化存在和运作，业主共同体依法应履行的义务、承担的责任自然落空。

第二，住宅小区与我国行政设定的居民社区，在地域管辖、人的从属、工作事务权限等存在交集，两者通常被混称为“社区”。社区治理的相关关系中，除了居民组织、业主组织，还存在多个法定主体，其各自权力来源、利益诉求、组织性质、工作方式所依据的法律政策均各不相同，既存在重叠又具有矛盾，导致社区中矛盾和纠纷更难以解决。因此，理顺社区多元主体之间的关系，构建程序合理、环节完整的协商民主体系非常重要。

第三，我国目前房地产法律法规，使得开发商销售房屋时，业主组织尚未出现。作为过渡，由开发商直接与物业企业签订《物业管理服务合同》。由于业主组织成立难，这个过渡阶段被固化和无限期维持下去，致使物业管理制度中甲乙方的合同关系长期错位。物业企业从开发商那里接手小区共有部分财产的管理维护和占用，也接手了开发商遗留的大量难以解决的质量问题。当普通业主面临房屋质量问题时，由于没有平等主体间谈判渠道，常以不缴费甚至更激烈的手段作为维权的意思表达方式。长此以往，导致业主和物业公司成为一对难以化解的矛盾体，严重影响社区和谐，进而造成社会不稳定。

三、主要建议

第一，赋予业主组织民事主体资格。住宅小区治理的结构性难题需要通过法律调整，法律应承认业主大会的民事主体资格，使其承担义务、行使权利。我国《合同法》将非“法人”的“其他组织”列入法定的合同当事人地位，已然为类似业主组织的民事主体资格奠定了法律基础和具体操作依据。

第二，将业主组织列为社区协商的权利主体。2015年发布的中办、国办文件已将“业主委员会”列为社区协商的权利主体。文件指出，社区治理主体多元共治是由于“我国经济社会发生深刻变化，利益主体日益多元，利益诉求更加多样。社区是社会的基本单元，加强城乡社区协商，有利于解决群众的实际困难和问题，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定”。

第三，培育和扶助业主组织的制度和能力建设。业主组织是住宅小区管理维护的责任者和埋单者，承担数额巨大的共同财产事务。由于小区面积较大、人员众多，存在复杂的社区物理、产权和组织形态，需要引导和激励业主组织的发育，使业主组织能够根据小区特定的情况，在分权、制衡、议事、决策、管理、执行、避险、减灾等方面，依法因地制宜地进行组织制度创新和组织发展。建议参照我国民政系统培育一般社会组织的经验：一是通过孵化等支持功能，包括物理性支持、资金支持、行政办公辅助、能力提升、协调推广、财务托管、法律咨询等方面的支持，为社会组织创造和提供支持性环境。二是资助社会组织：包括对社会组织的各种社会服务采取政府配套补贴、政府为社会组织购买工作岗位、税收优惠、以奖代补、购买服务。三是规范社会组织：通过对社会组织进行评估，起到深度外部监督作用，促进社会组织的规范运作和发展。四是通过对社会组织的评估，促进社会非营利公共伦理。按照国际通用准则，要求社会组织理(董)事会奉行“透明、课责、公平、负责”的信条，逐渐为非营利组织及部门制定伦理规范。五是对社会组织采取“善意忽略”的建设性原则，“以评促改、以评促建”，而不是对其进行惩罚、导致其灭失。

业主组织作为《物权法》建筑物区分所有关系中的重要主体，在现实的物业管理活动中已经成为一个无法忽视和回避的实体组织，若获得国家法律的确认、明确其具有独立的法律人格(即业主组织拥有独立于其成员的民事主体地位和特定财产、具备能够依法享有权利、履行义务的法律资格)，将利于小区的业主共同管理。业主组织的健康成长、良性运转，对于改善城市治理、维护社会稳定，具有重要的现实意义。