北京老旧小区物业管理的问题与成因

北京市目前有5,000多个小区，老旧小区约占12%～15%。大部分小区普遍存在建筑设计落后、房屋使用年久、设备设施老化、物业管理缺失的现象。老旧小区的治理已成为一个刻不容缓的社会问题。

老旧小区和物业管理的一般概念

老旧小区

一般是指1999年前建成已实施庭院改善和危旧房屋改善工程，但未开展物业管理的成套房屋住宅小区或零星住宅(DB3301—T58—2010标准)。特点：①1999年前建成，已有15年以上使用房龄，含经济适用房、回迁房、限购房、房改房等。②已完成了危改，即政府已对房屋进行了危改工程，包括改坡顶、防震、保暖、停车完善、楼墙道路、绿化改造等民生居住的已改、待改及改中工程。③物业管理缺失的老旧小区：指没有实施专业物业管理的，含未管、管失、弃管、名管实无的老旧住宅小区。

物业管理

对房屋及配套的设备设施和相关场地进行维修养护、管理及维护相关区域内环境卫生和秩序的活动。特征：①社会化：是社区活动的主要内容，是社区管理的重要内容。②专业化：围绕物业开展管理活动，需要有专业的人员配置、制度配置、程序配置、工具设备配置及符合科学的、安全的、规程化的行为和操作措施。③市场化：物业管理的属性是经营，是在市场经济条件下的服务商品交易，其交易原则是有限、等价、有偿。

老旧小区中存量公房和售后公房的物业管理问题

存在问题

·住房产权不明，包括个体与单位、专有与共有等方面不明晰;

·住宅权利主体组织未能成立或已成立但未能承担起责任;

·物业管理维护服务问题;

·公共维修资金问题。

原因分析

1、住房改革新旧制度的接轨

其实，早期的住房制度改革已经搭建起后来住房维修养护的制度框架。例如1997年《建设部关于加强商品房销售、房改售房与物业管理衔接工作的通知》(建房字[1997]第219号)，明确规定了小区治理的基本模式，即社会化、专业化的管理模式，实行业主自治管理与物业管理企业专业化管理相结合，售房时签署有关房屋使用、修缮、管理等方面共同行为守则的业主公约或房屋使用公约承担维修养护责任，并且提出要严格界定住宅的自用部位、自用设备及共用部位、共用设施设备的维修养护责任，要建立公房售后住宅共用部位和共同设施设备的维修养护专项基金。

但是由于单位福利制的惯性，上述物业管理的基本原则在房改房中一直未能真正实行，使得个人承担部分被虚化，而单位住房福利制在某些方面被沿袭下来。

2、住房维护管理的责任与权利不对等

住房制度改革自上世纪80年代开始，虽然房屋产权逐渐清晰，但与房屋管理相关的改革依然没有开展，即房屋已经私有，房屋管理责任却依然由原产权单位承担。

3、住房整治改造未能建立长效机制

北京市部分老旧住宅区在2008年奥运会前进行了集中整改，市、区两级政府投入专项资金对旧住宅区在环境、道路、楼梯外观等方面进行了改造，但是一时的整治缺乏相应的长效治理机制建设，整改的成果不能得到很好的维护，因而不能避免这些老旧住宅很快再次陷入脏、乱、差的境地。

从存量公房的管理维护实践来看，很多老旧住宅区并没有形成适宜的治理体制，业主和居民缺乏参与意识，并且长期以来没有真正对公房社区的共用设施设备维护改造履行过交费义务，所以也没有形成相应的治理组织。

有些老旧住宅区虽然名义上在向物业公司管理模式转变，但执行物业管理的单位其实是原产权单位物业行政科，它们与居民的关系完全不同于商品小区居民与物业公司的收费/服务关系，只是勉强维持现状而已。

北京市某地区老旧小区物业管理情况的调研报告(摘要)

该地区目前共有物业管理企业23家。在本项目的立项报告中曾将安贞辖区根据不同的物业管理性质分成为4个子项目，即弃管小区物业管理、国营企业物业管理、产权单位小区物业管理、商业化物业管理，力求从它们本身的不同性质特点、存在的不同问题，通过调查分析找出问题的成因及最终的解决办法。但在两次问卷(2015年5月，2015年9月)和多次访谈、座谈的调查实践中，从数据所反映出的相关性及访谈、座谈所反映出的问题看，前三者具有极大的共性特征，可统称为老旧小区物业管理。因此，我们把前三者的问题合并分析研究。

老旧小区的物业及环境状况

1、老旧小区的物业状况及居民满意度

(1)老旧房屋多。所调查6个社区的居民住宅有96.7%是已建成20多年的楼房。其中，8.6%是上世纪70年代建成，距今已40多年;78%是上世纪80年代建成，距今已30多年;9.9%是上世纪90年代建成，距今已20多年。

(2)房屋破旧老化损毁严重。调查显示，17.7%的人反映房屋有漏水、渗水情况，31.7%的人遭遇电气水管线老化而导致的阻塞、排流不畅、跑冒滴漏、暖气不热且数次长时间修理不好等困扰。

(3)公摊区域产权不明晰。调查显示，9.6%的人填此选项。

(4)裕民路社区华展物业管理企业管理的3栋楼实行二次供水，是朝阳区惟一的一家，虽然屡被卫生部门责令改造并罚款，但问题至今依旧。

(5)居民对老旧小区的物业状况感知满意度存在差异。其中“不太满意”、“很不满意”的人占调查人数的26.3%，选择“一般”的占47.3%，选择“满意”、“比较满意”的人占调查人数的23.5%。

2、老旧小区的环境状况及居民满意度

(1)调查数据显示，小区环境存在的问题主要有：犬只随地大小便(15.6%);车辆乱停放、车辆在小区内行驶速度过快、鸣笛噪声污染(15.4%);楼道楼梯脏乱，长期无人打扫清理(11.9%);游商摊贩贴小广告者随意出入小区，扰民严重(10.7%);垃圾清理不及时，使环境脏乱差(10.2%);杂物及废弃家具等物品任意堆放污染楼道和小区环境(9.9%);门禁损坏致使用率低(7.3%);地下室居住人员复杂，存在安全隐患(5.9%)。

(2)居民对老旧小区的环境状况满意度较低。在关于居住小区环境满意度的调查中，数据显示：表示“不太满意”、“非常不满意”的分别为22.8%、11.3%，合计34.1%;表示“比较满意”、“很满意”的分别为18.9%和3.4%，合计22.3%;认为环境“一般”的占39.3%;有4.3%的人没有作答此问题。与前面房屋质量的满意度相比，对小区环境表示不太满意的人数显著增多，比较满意的减少，且不太满意和非常不满意的总和有34.1%，高于居住房屋物业状况的26.3%。这从一定程度上反映了所调查居民对居住小区环境的满意度不高。

老旧小区的物业管理问题

1、老旧小区的物业管理水平低

调查数据所显示的主要问题有：放任游商摊贩贴小广告者随意出入小区(18.6%);对房主装修房屋的违规行为管理不到位(15.1%);对车辆乱停乱放、乱安地锁等乱象不采取有效治理措施(14.5%);物业管理水平低(13.2%);不积极帮助业主排忧解难(12.8%);对小区公共基础设施缺乏保护、养护、维修导致损坏率高(12.2%);不认真积极养护绿地致使树木、绿地损毁严重(9.6%)。

2、居民认为小区物业管理差的原因

此问题的调查有9项指标，涉及小区物业管理的有4项，这4项调查数据显示：缺乏服务意识、服务态度不端正(22.6%);物业管理企业资质低、管理人员缺乏专业服务能力(17.3%);物业管理企业与业主、街道和居委会(政府系统)、开发商四个主体间的关系理不顺，发生问题后相互推诿，无人负责(11%);开发商造成的问题遗留或转嫁给了物业管理企业(7%)。此外，还有小区如安华西里三区是弃管小区，没有物业管理企业，此类小区占总调查比例的5%。由以上数据可以看出，在小区物业管理差的原因中，物业管理企业方面的原因高达62.9%。

3、居民对老旧小区物业管理的不满意度高

调查数据显示：不太满意(25.7%)，非常不满意(13.8%)，一般(38.1%)，比较满意(15.2%)，非常满意(4%)，另外有3.1%的人没有回答此问题。满意的总和(比较满意+非常满意)占19.2%，远远低于不满意的总和(不太满意+非常不满意)39.5%。可见居民对小区物业管理的满意度较低。

老旧小区的物业管理中业主、居民方面存在的问题

1、在老旧小区居住的居民中、低收入者多

样本调查数据显示：月收入3,000元～5,000元的居民最多，有477人，占比47.6%;其次是1,600元～3,000元的有395人，占比39.4%;然后是5,000元～8,000元的有71人，占比4.1%;享受政府低保、8,000元以上的分别为12人和13人，各占比1.2%、1.3%。另有13人没有填答月收入。从整体上看月收入在1,600元～5,000元的有872人，占比87.0%，在五分之四以上，反映了所调查社区低收入的居民较多。

2、一多半业主不交物业费，甚至不交冬季供暖费

在回答“您交物业费吗”的问题中，样本调查数据显示有343人选择交物业费，占比34.2%;有547人不交物业费，占比54.5%。还有113人没有填答此问题，占比11.3%(如果这些人交物业费，则会填答此题，不填答以回避不交的事实，因此，内多有不交者。从整体上看，不交物业费的人数占比较大)。

在对亿方物业管理企业的访谈调查中，负责人说，辖区内有许多产权单位，由单位交纳供暖费的70%，个人(小业主)仅需交纳30%，但每年有40%的人从不交纳。

3、近一半的业主认为物业费应该由原产权单位交

在回答“物业费谁来交”的问题中，调查数据显示：318人选择业主(个人)交，占比31.8%;437人选择大业主(产权单位)交，占比43.7%;另有247人没有填答此问题，占比24.7%。

4、对物业费的本质作用认识不清或认识错误

在回答“个人不交物业费的原因是什么”的问题中，认为“大业主(产权单位)交”的有376人，占比37.6%;“就地上楼户当然不交”的有118人，占比11.8%;认为“服务质量太差所以不交”的有131人，占比13.1%;有374人没有填答此题，占比37.4%。还有人在“您居住小区的物业费是多少”的问题中，有不少填答者写“无”，反映出这些人的认识中完全没有物业费的概念，更有348名(占比34.8%)的受访者没有回答这个问题，反映出这些人对物业管理收费标准无兴趣、不关心，因为他们从来不交物业费。

5、权利主体缺位、业主缺乏主体意识，不愿承担义务、责任

大部分居民仍然处于单位福利制下或者受单位福利制的影响，缺乏消费者付费的基本理念，不愿支付物业管理费、停车费、采暖费、保安费、保洁费等现象比较普遍。居民思想觉悟水平、道德素质，特别是对物业管理的认知等状况参差不齐，对社区建设的参与度还有待提高。

6、以业主(产权人)、居民为主体的自治或自管组织少，社区居民组织形式单一，沟通协商平台不足。

安贞地区目前共有业主委员会3家，分别是深房大厦物管小区业委会、华展物管小区业委会、京友物管小区业委会。安华西里三区自管会1家(2014年9月29日正式成立)。

老旧小区社区治理体制中业主即产权人的自治或自管组织缺位，没有发挥业主作为物业管理的主人作用，不仅物业难以保值增值，且物业管理水平日益下降，导致老旧小区居住生活品质下降。

老旧小区的物业管理中原产权单位存在的问题

1、老旧小区房屋的产权单位多而复杂

产权单位自主物业管理俗称“机构管理”，简称“自管”。安贞地区由产权单位自主管理小区物业的有10家，包括安贞医院家属宿舍、医疗器械研究所家属宿舍、北京机械施工公司家属宿舍、北京市公安局家属宿舍、北京市政协家属宿舍、北京市第三建筑工程有限公司家属宿舍，还有建成物业、国交物业、友邦物业、华都物业。自管物业小区的产权单位性质均是国有企事业单位。

这些国有企事业产权单位在对住宅楼投入建设开发时多从本单位的眼前利益出发，急功近利，只要房子投资能收回来，根本没有考虑后期管理和售后服务。甚至该建的配套迟迟不建，该完善的设施不完善，给后期管理带来直接恶果。

而随着城市建设的发展，在物业管理迅速推展的情况下，虽然有些产权单位、产权人认识到物业管理的好处，同意统一交由物业公司管理，但仍有一些单位以各种理由推托，不愿委托管理，主张自行管理。办理委托代管手续的产权单位、产权人，也有不少对物业管理的理解片面，习惯沿用计划经济的政策办法及思维模式，对物业管理公司提出苛刻的要求，应交纳的费用资金不能正常到位，导致物业管理服务质量及水平低下。加之许多住户和居民习惯于福利制住房政策和办法，对物业管理市场化、企业化经营行为缺乏认识和理解，还把物业管理视同政府行为，只要求享受服务，而不承担业主义务，以各种理由拖欠甚至不交纳物业费用。

产权单位不仅多，且许多产权单位没有单一统管的楼盘，甚至一个单元门里就有多家产权单位(落实政策户)的房屋。这些楼盘房屋的性质，有的是央属房(直管公房)，有的是市属房;而产权单位，有的尚存在，但许多单位由于改制和经济结构的调整，外迁、合并、破产、更名、名存实亡或消失了，遗留了一些弃管小区。

2、老旧小区居民住房绝大多数是福利分房和房改房

调查数据显示：已购原单位的福利分房(或者单位自管房)的有364人，占比36.3%;房改房的有337人，占比33.6%;自购商品房的有133人，占比13.3%;“就地上楼”的有80人，占比8.0%;租住的有36人，占3.6%;借住的占3.2%。整体上看，已购原单位的福利分房(或者单位自管房)和房改房的所占比重较大，有69.9%。

以上说明老旧小区的居民住房，绝大多数是在福利分房制度下形成的。因此，老旧小区是我国住房制度改革的产物，其主体是享受国家房改优惠政策的售后公有住房和未售公有住房，而在住房制度改革之后却没有根据市场化的原则实施物业管理模式。

以上数据还说明老旧小区居民大多居住在自有产权的房屋中。租住和借住的仅占6.8%，说明外来人口不多。

3、产权单位多、计算方法不同导致建筑物及建筑区域的公摊面积、建筑面积、使用面积难以确权、确责而引发矛盾纠纷。

由不能确权带来三个问题：①出现了一些“死角”，其结果是，要么“死角”长期脏、乱、差无人管理过问，要么被个别户长期占用;②建筑物的地下室在售楼前是自行车车库，供该楼居民共同使用，有专人管理，售楼后无人再管，发生漏水、积水，无人维修，车辆丢失无人理睬，还有一些住户以其作为自家杂物的“地下库房”，因而引发各种混乱和难题;③有的楼盘地下室被物管出租，居民认为地下室是公共部分，出租收益应该共享，引发各种矛盾纠纷。

4、大多数产权单位仍然沿用旧的物业管理体制

原产权单位下辖楼盘因建成年代早，全部属于老旧小区，普遍未实施市场化、专业化的物业管理模式。因此，在产权关系、管理方式等方面与目前的商品住宅小区不同，基本沿用计划体制时期单位包办的物业管理体制，缺乏完善的保养维护和管理服务机制，以及相应的监督机制。有的产权单位，如市公安局家属院的产权单位，只有一个“房管科”(其他产权单位则为“家属科”、“房管所”、“维修班”之类)，其人员构成、职责内容，没有人说得清，连公章都没有。当房屋建筑本体和附属设备设施严重老化或出现损毁后，这些所谓的“物业管理部门”，没有财力、人力、物力的支撑，更不要说对小区内环境卫生、违章建筑、违章设施、侵占道路、破坏绿植等进行管理整治和有效监督了。物业管理对许多产权单位来说，不盈利、净支出，又没有专业人员管理，只是勉强维持而已。旧的物业管理体制使小区的整体品质日益降低。

5、物业费标准长期处于较低水平

在老旧小区，无论产权单位还是物业管理企业，物业费的收取标准长期维持在较低的水平。调查数据显示，0.55元/平方米的最多(占比37.3%)，其次是0.35元/平方米(占比11.4%)，再次是0.45元/平方米(占比4.2%)。

6、物业费收取率低

物业费收取率低有两种情况：一是产权单位在国家的房改大势下将职工自住公房以福利价(成本价)出售给本单位职工后，大产权仍旧归属单位，因此物业费由大业主产权单位交;另一种是产权单位的物业管理部门因其管理资质及服务水平的低下，加之管理体制始终没有理顺，堆积了许多长时间得不到解决的难题，小业主们对大业主的物管怨声载道，导致物业费收取率低下。

7、经常把物业管理的问题及包袱甩给基层政府

许多产权单位对物业管理担负不起实际责任，致使经常有各类产权单位的居民或业主气势汹汹、振振有词地到街道办事处要求解决本小区、本楼、甚至本户的物业管理方面的各种问题。他们认为：自己原来都是国有企事业单位的人，单位不管或单位找不着了，政府不管谁管?!政府必须得管!

小结

(一)老旧小区的现状成因是有历史原因的，在研究和探讨解决问题时，必须予以考虑。

(二)老旧小区存在的问题直接关乎社会民生和社会安定，不能熟视无睹，要直面相对、认真对待、努力解决。

(三)解决老旧小区物业管理要在物业环境的硬件建设改造上下工夫，在这方面，政府政策性投入已先行一步，还在继续努力完善。但在这些投入和改造完成后，如果后续没有相应的物业管理，不仅会缩短物业使用时限，还会进一步造成社会资源浪费。

(四)物业管理社会化、专业化的特性决定了在市场经济条件下有偿交易购买的可行性和必要性。服务管理交易购买享受者付费是最起码的准则，引导和促进自觉支付物业费是解决老旧小区问题的关键点，即要么付费购买服务，要想不付费、少付费就得自我服务。

(五)鉴于老旧小区的历史成因造成的规划不明、大市政不全、四至不清、业权失灵及共有共用资源管理流失等现状，首先应在调查研究的基础上开展厘清工作，即厘清小区资源资产、小区四至边界、小区市政供给、房屋维修资金使用来源、物业费结构成本及收交使用的实际情况。在厘清的前提下，帮助社区对老旧小区进行统一规划，组织群众选择模式，通过知情和参与，在共同协商的基础上，实施真正、踏实、持续可行的居民(业主)自我管理，建议聘请专业的第三方机构协同实施。

(六)要有效地改变老旧小区的现状，基本满足群众居住自我管理的需要，关键措施是在社区的指导下通过“组织起来、落实下去”，操办“看得见、摸得着、行得通”的事实，来促进和完善老旧小区的物业自我管理。

(本文摘选自邵里庭主编《北京老旧小区居民·业主自我管理的研究与实践》，发表时有删减。原载于《现代物业·新业主》2016年第2-3期/总第350期)