土地续期问题历史探究与现实困境

土地续期问题的由来

理解土地续期问题先要了解建设用地使用权的来历。

1982年《宪法》确立了国家所有和集体所有两种形式的土地公有制，并规定城市土地国有。当时城市中的企业都是国营企业，所有建设都是国家建设。国家自己使用自己的土地，没有使用权分离的问题。

1979年1,700万知青回城，为解决他们的就业问题，政府开放了个体企业，1981年正式承认是私营企业。1979年沿海设立经济特区，引进了外资合营、合资、独资的“三资”企业。1985年辽宁省抚顺市出让国有河滩地使用权给开发商使用。非国营经济成分使用国有土地行使的是占有权、定限的使用收益权和处分权，不是所有权。因此产生所有权与使用权的分离。因为从所有权中分离出来的不仅是使用权，还有占有权和定限的收益权、处分权，2007年《物权法》正式定名为“建设用地使用权”，作为用益物权的一种。

建设用地使用权，不像所有权那样是完全物权，而是一种定限物权、他物权，就是说它的用途、使用量和使用期限都由土地所有人作出一定限制。

使用期限到期，如果使用人不提出续期申请，或提出申请而未获批准，建设用地使用权就由土地所有人收回。这些在国有土地使用权出让合同范本中都有明确规定。

至于使用期限长短，在1990年国务院第55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》作出了规定。土地使用权出让最高年限：居住用地70年;商业、旅游、娱乐用地40年;工业用地、教育、科技、文化、卫生、体育用地和综合或其他用地50年。为什么这样定?据当时的国家土地管理局局长王先进谈：这是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的。考虑我国没有批租的经验，开始规定得较短期为好。所以作出了以上规定。这是最高年限的规定，温州规定为20年，也是合法的。而且这是暂行条例的规定，经过20多年的实践，根据实践情况加以更改，也是可以的。

如果嫌使用期限短，可以用申请续期的办法来解决，但要建设用地使用权人才有权提出申请。2001年深圳某业主单独申请建设用地使用权续期是否合法?要看该宗建设用地使用权是否已分割到他名下。如果小区的建设用地使用权已经分到他名下，他提出续期申请，也是合法的。

土地出让金的由来

国有土地建设用地使用权的设立方式(取得方式)，1994年《城市房地产管理法》规定，有划拨、出让两种。1999年国土资源部《关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》又添上租赁的方式。还有一种设立方式是：1982年前城市私人宅基地的所有权在“文革”中和被1982年《宪法》国有化后，尚保有无限期的建设用地使用权。对这种设立方式，1990年国家土地管理局《关于城市宅基地所有权、使用权等问题(给最高人民法院民事审判庭)的复函》称之为“自然享有”取得，实际上是继承取得，但没有在法律上加以明确。

大凡以出让方式取得建设用地使用权的都要交付土地出让金。“出让”实际上就是香港的“批租”(一段长时期的租赁)，因与《宪法》禁止出租土地的规定有冲突，故称之为“出让”。非国有土地所有权人租用国有土地当然要付租金，或者说是有期限的建设用地使用权的地价(地价是地租的资本化)。建设用地使用权人交纳的出让金是土地使用期间的地租。那么，在使用期满、申请续期时就要交付下一个使用期限间的出让金。这也是顺理成章的事。

对建设用地使用权续期和补交地价问题的看法

明白了城市国有土地建设用地使用权、使用期限、出让金的来历和现行法律规定，就能对建设用地使用权续期和补交地价问题作出判断。

按现行法律规定，只有出让取得的建设用地使用权(包括商品房用地)才有使用期限和续期及补交出让金问题。划拨取得的建设用地使用权(包括保障房用地)和自然享有的住宅建设用地使用权都没有使用期限的规定，也就没有续期和补交出让金问题。

在原来划拨土地上建的住房分配给个人居住，在住房制度改革中，以成本价卖给了个人。这类住房在出售时是否有续期和补交出让金问题呢?我认为原来的划拨用地没有使用期限的规定，在将住房卖给个人时，原划拨土地使用权人没有向国家交纳出让金，也没有在买卖合同中声明卖的是一定期限的建设用地使用权，在住户支付的房价中也未包含原建设用地使用权人交付的出让金，所以应该没有使用期限续期和补交出让金问题。

二手房交易时是否要续期和补交出让金?这要看原来的一手房是出让土地使用权上建的商品房，还是在划拨土地使用权或自然享有使用权上建的住房。若是前者，则有续期和补交出让金问题;若是后者则应该没有续期和补交出让金问题。

2007年《物权法》规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。那是说，有使用期限规定的出让取得的住宅建设用地使用权可以自动续期，不必申请续期。要不要补交出让金，法律没有说。有人认为“自动续期即无条件续期，不需要补交费用”。这是对法律条款“各取所需”式的解释，算不得数，要有立法部门作出法律解释才是。

要补交出让金，是不能让国有土地权益流失，政府有理;不交是保护人民的居住权，居民有理。我个人意见，住宅建设用地使用权和住房是生活资料，而非生产资料，所有住宅建设用地使用权，不论其取得方式如何，都不要有使用期限的限定，都不需要续期和补交出让金。为调节住宅用地，可以用不动产税(财产税)来调节，不要用出让金来调节。但是我个人、房地产业主、专家们和地方政府的意见都不能作数。住宅建设用地使用权的使用期限和补交出让金问题，最终要由中央立法部门作出决策。现在中央有关部门正在调研，想必不久会作出法律规定。我们可以耐心等待。

至于以出让金为主的土地财政问题，是另一个性质的问题。问题不在于出让国有土地收取了出让金，这是合理合法的;而是在于取消了集体土地的建设用地使用权，通过低价征地、高价出让的做法，把集体土地的出让金(集体土地的地租)全部攫为政府所有。这是个大问题，将另外行文讨论，不在此赘言。

(原载于《现代物业·新业主》2016年第6期/总第359期，播音/九个太阳，播音时间2017年4月7日)