我国城市社区治理的现状及问题

随着我国城市化进程的不断加快，城市社区也在迅速发展。根据国家统计局的数据，我国城镇人口的比重在2011年首次突破50%，达到了51.27%。同2000年相比，城镇人口比重上升了13.46%。与此同时，城市社区也在迅速发展，拥有数百乃至数千住户的大型社区不断出现。但是，由于我国的现代城市社区起步较晚，并没有积累出相对完整的治理经验，体系完善的治理制度也没有形成，实践中的各类纠纷不断涌现。

在当下，衡量一个国家的实力不仅要看其经济总量，也要看其社会是否充满活力，是否和谐稳定。经济越发展，社会问题就越突出。在此背景下，社会管理创新的重要性和紧迫性日益凸显。城市社区的治理是社会管理的重要方面，加强和完善城市社区的治理是社会管理创新的重要要求。因此，在城市社区数量不断增加、社会管理工作日益复杂、社会管理创新需求逐步增大的背景下，深入研究城市社区的治理问题，具有重要的理论和现实意义。

准确地把握我国城市社区治理的真实状况是进行理论研究的基础。对于城市社区治理这样一个具有很强实践性的主题，仅通过文本分析和逻辑推理无法了解实践问题的准确状态。因此，本文以实证研究的方法，通过问卷调查的方式，对不同城市的社区居民进行了调查，以期得到我国城市社区治理制度在实践中运行的真实状况，并发现我国城市治理制度的问题及其具体表现形式，为进一步的理论分析和制度构建打下基础。

背景介绍

为了解我国城市社区治理制度的运行效果，在2010年1月至3月间，笔者组织了对外经济贸易大学的六名硕士研究生，以“我国城市居民社区纠纷及其解决方式调查”为主题，在我国山东省威海市、山东省泰安市、湖北省武汉市、湖北省襄樊市、广西省桂林市五个城市进行问卷调查。被调查城市的选取是随机的。

本次调查共发放217份问卷，回收207份，其中有效问卷为173份，有效回收率为88.94﹪。在调查中，有的受访者是暂时居住在上述五个城市中的外地人，包括北京市、广东省广州市、河北省唐山市、河北省辛集市，以及内蒙古自治区阿拉善盟，他们就其原居住社区的情况填写了调查问卷。在统计分析中，将此类受访者的城市归入“其他”一项。有效问卷的具体数量分布如表1。

问卷的内容主要包括三个方面：受访者及其所居住社区的基本状况，业主、开发商和物业服务企业之间的纠纷状况，以及各类纠纷的解决途径及其效果。为了便于受访者回答，绝大多数问题都设计成选择题的形式。为了充分反映实践中的真实状况，对于“纠纷的类型”和“纠纷解决方式”等问题，都提供了超过10个选择项,供受访者选择。

由于本次问卷调查的内容所限，本次问卷调查的对象是业主或物业使用人，没有涉及开发商或物业服务企业的人员。因此，问题的设计也是从业主的视角出发。比如在设计纠纷的类型时，问题是围绕业主展开：业主与开发商的纠纷、业主与物业服务企业的纠纷、业主之间的纠纷，等等。

总体状况

在本次调查中，有高达55.49%的受访者认为其居住的小区中存在着“多”和“较多”的纠纷，认为纠纷不多的受访者只占32.37%。具体而言，城市社区治理中的问题主要集中于两个方面：一方面是业主、物业服务企业和开发商这“三大主体”之间的纠纷;另一方面是涉及业主组织(业主大会和业主委员会)的问题，比如业主大会召开难、业主委员会运行难等。

“三大主体”之间的纠纷

业主与开发商之间的纠纷

在本次调查中，只有77位受访人表示与开发商没有发生过纠纷，占有效受访人数的44.51%。剩下的96位受访人大多与开发商发生了不止一种纠纷。业主与开发商之间的纠纷是多方面的。比如房屋建筑质量不合格，住宅和配套设施的产权归属不明晰，住宅面积缩水，公摊面积不透明，规划变更，车位、水电、绿地、健身场所等配套设施不到位等。

上述纠纷大多是开发商的遗留问题所引起的。有些遗留问题看似与社区的治理没有关系，但恰恰是引发治理过程中纠纷的根源。比如，就建筑质量问题而言，当开发商将建筑售出后，一般就不再负责建筑的日常维护，转由物业服务企业负责。在建筑出现应当由开发商负责的质量不合格、配套设施不完善等问题时，业主往往会要求物业服务企业进行维修或提供，当其以开发商的责任为由拒绝时，往往就会产生纠纷。

业主与物业服务企业之间的纠纷

在本次调查中，只有56位受访人表示与物业服务企业没有发生过纠纷，只占有效受访人数的32.37%，剩下的117位受访人大多与物业服务企业发生了不止一种纠纷。

在涉及城市社区治理的纠纷中，业主与物业服务企业之间的纠纷是目前实践中最为突出和严重的纠纷类型。业主与物业服务企业之间的纠纷，往往可能直接导致整个社区的生活陷入混乱状态，影响社区居民的正常生活。

业主之间的纠纷

在城市社区的治理中，业主之间的纠纷在日常生活中极为常见。在本次调查中，有40.46%的受访者曾与其他业主发生过纠纷。纠纷较多的三个事由分别是邻里纠纷(如制造噪音等)、上下楼纠纷(如楼上滴、漏、渗水等)和业主滥用权利纠纷(如占用公共空间、私搭乱建等)。

业主组织的困境

业主组织是所有权人对不动产行使管理权的平台。在我国的城市治理法律框架下，业主组织包括业主大会和业主委员会。其中业主大会是由全体业主组成的最高权力机构，业主委员会是其执行机构。

业主大会会议召开难

根据本次调查，只有28%的受访者表示其所在小区召开过业主大会会议。有39%的受访者认为其所在的小区从未召开过业主大会会议。

此外，在本次调查中，还有33%的受访者并不清楚是否召开过业主大会会议。这一部分受访人不清楚业主大会会议是否召开的原因可能有两个方面：一是会议通知并没送达受访者。现行《物业管理条例》规定，在准备召开业主大会会议的过程中，会议筹备者应当在会议召开前15日通知全体业主;在实践中可能会出现会议通知没有送达的情况。二是会议可能是以提交书面意见等形式召开的，而业主没有提交书面意见。

业主大会会议无法召开的一个直接后果就是无法选举业主大会的执行机构——业主委员会。根据本次调查所得的数据，只有42.77%的受访者表示其所居住的小区已经选举了业主委员会。表示没有选举业主委员会，或者正在筹备选举业主委员会的受访者比例分别占36.42%和12.72%。此外，在本次调查中，有16.18%的受访者不清楚是否选举了业主委员会。这一比例要低于不清楚是否召开业主大会会议的受访者的比例。其原因可能是，业主大会会议在实践中召开的次数本来就相对较少，一般都是一年一次。而业主委员会作为执行机构是社区治理的主要执行者，相比业主大会而言，更为受访者所熟悉。

业主委员会运行难

根据本次调查的数据，有高达53.18%的受访者明确表示不愿意成为业主委员会的成员，而有意愿成为业主委员会成员的受访者仅占39.88%。

客观地讲，要保证业主委员会各项职能的实现，需要业主委员会成员投入极大的热情和精力。但现实的情况是，业主对社区治理的参与意识不够，一般的业主并没有太高的意愿去成为业主委员会的成员，这就导致业主委员会在实践中很难运行。

纠纷解决途径

通过上述分析可知，在城市社区治理的实践中，业主、开发商以及物业服务企业之间的纠纷不可避免。在纠纷产生之后，如果存在有效的途径去解决纠纷，则可避免矛盾的扩大化。从宏观上讲，纠纷的解决途径有两种：其一是通过诉讼方式;其二是通过“非诉”或“替代性争议解决”方式，比如协商、谈判。当然，在社区治理中，也有不理性的业主、开发商或物业服务企业采用打架、吵架，乃至其他的暴力手段去解决问题。

在本次调查中，笔者分别就业主与开发商之间的纠纷、业主与物业服务企业之间的纠纷，以及业主之间的纠纷，设计了不同的问题，主要目的是为了了解实践中所采取的纠纷解决途径，以及被普遍接受的最好途径。

与开发商纠纷的解决方式

对于与开发商之间纠纷的解决方式，位列前三的途径分别是“协商/谈判”(77人次)，向政府相关部门反映(43人次)，向业主委员会反映(36人次)。受访者对纠纷解决方式总共作出306次选择，平均每人选择1.77次。

对于“效果最好的方式”这一问题，“协商/谈判”是获选最多的途径(47人次);其次是“法律诉讼”(22人次)。但在具体的人数上，选择“法律诉讼”的人数要远远低于选择“协商/谈判”的人数。“向业主委员会反映”和“向政府的相关部门反映”并列第三位(分别为20人次)。具体数据如图6所示。

与物业服务企业纠纷的解决方式

对于与物业服务企业之间纠纷的解决方式，位列前三的途径分别是“协商/谈判”(68人次)，“向业主委员会反映”(46人次)，“向政府相关部门反映”(42人次)。此外，也有较多的受访者选择“拒缴物业费”(40人次)。需要注意的是，同“与开发商纠纷的解决方式”一项相比，“拒缴物业费”方式的选择者有了较大增长。从14人次，增长到了这一项中的40人次。受访者对纠纷解决方式总共作出379次选择，平均每人选择2.19次。

对于“效果最好的方式”这一问题，“协商/谈判”是获选最多的途径(37人次);其次是“向政府相关部门反映”(23人次)，位列第三的是“法律诉讼”(21人次)。值得一提的是，同“与开发商纠纷的解决方式”一项相比，选择“拒缴物业费”方式作为解决纠纷最好途径的人数也有较大的增长。从上一项中的7人次，增长到了这一项中的17人次。具体数据如图8所示。

业主之间纠纷的解决方式

见图9，对于业主之间纠纷的解决方式，“协商/谈判”是获选最高的一种方式(100人次)。尽管在上两类纠纷的解决方式中，“协商/谈判”都是数量最高的解决途径，但其绝对数量都低于本项的绝对数量。同时，在本项中，“协商/谈判”获选的绝对数量也远远高于其他选项。位列第二的解决途径是“向居委会反映”(27人次)。“向业主委员会反映”和“其他(如吵架、打架等)”并列第三(分别为25人次)。需要注意的是，与上两类纠纷的解决途径相比，“其他(如吵架、打架等)”方式的选择者相对较多，成为与“向业主委员会反映”并列的方式。受访者对纠纷解决方式总共作出242次选择，平均每人选择1.40次。

对于“效果最好的方式”这一问题，“协商/谈判”是获选最多的方式(56人次);位列第二和第三的方式分别是“向居委会反映”(27人次)和“向业主委员会反映”(24人次)。具体数据如图10所示。

小结

通过对上述数据的比较，可以发现以下特点：

第一，“协商/谈判”是受访者最愿意选择的纠纷解决途径。对于三种不同的纠纷类型，多数业主都将“协商/谈判”作为首要选择，并认为是效果最好的解决途径。

第二，“向业主委员会反映”、“向政府相关部门反映”以及“向居委会反映”也是获选数量较高的途径。但是，三类纠纷之中的选择各有倾向。在与开发商产生的纠纷中，“向政府相关部门反映”是位列第二的途径。在与物业服务企业的纠纷中，“向业主委员会反映”是位列第二的途径。在业主之间的纠纷中，“向居委会反映”是位列第二的途径。

第三，在三类纠纷中，“拒缴物业费”都是部分受访者选择的纠纷解决途径。对于与物业服务企业之间的纠纷，将“拒缴物业费”作为解决纠纷的途径是可以理解的。为什么在其他两类纠纷中，该途径也获选呢?可能的原因如下：对于与开发商的纠纷而言，受访者将开发商和物业服务企业视为一体，所以选择“拒缴物业费”去“报复”开发商;对于业主之间的纠纷而言，受访者将纠纷的产生视为物业服务企业管理不善造成的，诸如因占用公共空间、乱停车位等所产生的纠纷，所以也选择“拒缴物业费”。

第四，从业主的角度出发，“法律诉讼”这一重要的纠纷解决途径并没有获得太多的选择。对于业主而言，其不愿意提起法律诉讼的可能原因是，拒缴物业费后仍可享用物业服务企业提供的服务，尽管服务存在不足;提起法律诉讼可能会投入过多的精力、金钱等。而对于物业服务企业而言，可以通过较少的诉讼费来收回较多的物业服务费，所以更愿意提起法律诉讼。

第五，受访者对不同纠纷的解决方式的关注度有所不同。对于纠纷解决方式一项，问卷采用的是多项选择设计，即受访者可以作出多个选择，选出其认为合适或者采用过的纠纷解决方式。受关注度最高的是与物业服务企业之间纠纷的解决方式，平均每位受访者作出2.19次选择。业主之间纠纷的解决方式所受的关注度最低，平均每位受访者只作出1.40次选择。这一结果从一定程度上验证了，业主与物业服务企业之间的纠纷是目前最受业主关注、对业主生活影响最大的纠纷类型。

最后，需要说明的是，在每一类纠纷的“解决方式”中，都有部分受访者选择“其他”方式，比如打架、吵架等并不理智的做法。一个可能的原因是，“解决方式”是一个多项选择，即一位受访者可以选择多种解决方式;受访者根据个人的经验，觉得诸如协商、向居委会反映之类的解决方式没有效果之后，才选择“其他”方式作为备用选项。在涉及与开发商、物业服务企业的纠纷时，受访者选择“其他”方式的数量较低。而在涉及所有权人之间的纠纷时，受访者选择“其他”方式的较多，达到了与“向业委会反映”同样的数量。可能的原因是，在受访者看来，对于邻里之间的纠纷，通过吵架等方式能更好地解决问题。

结语

通过对问卷调查所得数据的分析可知，在现行的城市社区治理制度下，较多的纠纷仍然产生于业主、开发商和物业服务企业之间。实践中的纠纷往往会混合着业主、开发商以及物业服务企业三者之间的利益。在现实生活中，产生于城市社区治理的各种复杂关系中的纠纷层出不穷，并有愈演愈烈之势。

更为重要的是，现实中的纠纷并没有一个良好的解决渠道。根据本次调查，对于不同类型的纠纷，“协商/谈判”都是获选最高的解决方式，并被视为是效果最好的解决方式。与开发商和物业服务企业相比，单个业主的谈判能力是相对较弱的。如果业主能形成一个团体，选出较为冷静的代表去进行谈判或协商，其效果肯定会更好。在现有的城市社区治理制度框架下，业主组织(包括业主大会，及其执行机构业主委员会)是与开发商或物业服务企业进行协商或谈判的最好平台。但是，业主组织存在着会议召开难、运行难、监督难等诸多难题，导致其不能履行协调、协商、纠纷解决等法律法规所赋予的职能。同时，业主又不太愿意采用法律诉讼的途径去解决纠纷。

在纠纷不断产生，且解决途径不畅通的背景下，业主可能会采用拒缴物业费、吵架等方式去处理纠纷，而开发商和物业服务企业甚至会采用暴力殴打等法律框架外的方式来处理纠纷，从而使城市社区治理进入了一个恶性循环的怪圈。

实践中的各种纠纷看似孤立，但又都产生于一个共同的根源：业主并没有完全掌控自己对社区的治理权。从根本上讲，业主对社区的治理权来源于其对社区所拥有的财产权——这是一种受到《宪法》和《物权法》保护的根本性权利。然而，现有城市社区治理制度并没有为业主实现其治理权提供良好的制度保障。城市社区是社会的基本单位，也是社会的“细胞”。确立合适的治理制度对城市社区进行管理，从而保证居民的生活稳定，将是我国社会管理中的一个长期重要课题。限于篇幅，笔者将进一步撰文对我国城市社区治理的制度变迁、历史成因以及制度重构等论述。

(参与本次调查的六名成员分别是对外经济贸易大学法学院2009级法硕(法学)研究生丁义操、常栋、孙海亮、周蓓、余寅，以及金融学院2009级金融学硕士研究生杨君娜。对外经济贸易大学法学院2010级法律硕士研究生张楠、李晓惠为调查问卷的后期统计与分析做了大量的工作，特此致谢!)

(原载于《现代物业·新业主》2013年第1期/总第246期)