北京市推进垃圾分类的探索与实践

随着城市化进程的加快，城市人口的不断增长，北京市生活垃圾排放量逐年提高，由于将会有部分垃圾处理设施面临关闭或拆迁，生活垃圾无害化处理能力即将严重不足。而由于土地资源的稀缺以及居民对环境质量要求的提高，新建垃圾处理设施选址十分困难，北京市垃圾管理面临着前所未有的挑战。

北京南宫堆肥场弹跳筛分设备

北京市推进垃圾分类历程

1996年，北京市在西城区大乘巷开展了垃圾分类的试点工作。1998年，北京市成立了有用垃圾回收中心。2000年，推动党政机关、企事业单位实行废纸分类收集和使用再生纸的工作。2000年4月，北京市被国家建设部列为全国八个垃圾分类试点城市之一。

北京市为落实垃圾分类的“奥运承诺”，即到2008年实现“生活垃圾分类收集率达到50%，垃圾资源综合利用率达到30%”的目标，自2002年起，在居住小区、大厦和工业区大力推进生活垃圾分类收集和处理。同时制定和实施了一系列的政策、法规和技术标准，为垃圾分类与减量工作的规范化运行奠定了基础。

垃圾分类相关政策

2002年，北京市发布《关于实行生活垃圾分类收集和处理的通知》(京政办〔2002〕21号，下文简称通知)。通知提出：凡在2002年1月1日以后竣工投入使用的居住小区、大厦和工业区或已获得“全国物业管理示范住宅小区(大厦、工业区)”或“北京市优秀管理居住小区(大厦、工业区)”称号的居住小区、大厦和工业区，自2002年6月1日开始，必须实行生活垃圾分类收集和处理，依照“大类粗分，厨余垃圾就地处理”的原则开展垃圾分类工作。

北京市市政管理委员会根据通知精神，为了推进垃圾分类的有效实施，于2002年9月26日，制定并下发了《生活垃圾分类收集和处理工作考核评比暂行办法》，同时明确了《生活垃圾分类收集和处理工作考核评比工作程序》和《生活垃圾分类收集和处理工作考核评比内容》，对实施垃圾分类的“单位和居住小区”的垃圾分类效果进行考核，考核结果分为优秀、良好、合格和不合格四个等级。对获得优秀、良好、合格的单位和居住小区分别给予6万元、3万元和1万元的奖励。

2009年，随着垃圾分类减量工作的深入，北京市政府出台了《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》，确定全市生活垃圾处理的工作目标为“增能力、调结构、促减量”。明确到2015年，北京垃圾焚烧、生化处理和填埋比例为4∶3∶3，实现城区原生垃圾零填埋，基本满足不同成分垃圾处理的需要。

2011年11月18日，北京市人大通过了《北京市生活垃圾管理条例》，并于2012年3月1日起施行。条例中对垃圾规划与建设，垃圾减量与分类，收集、运输与处理，监督管理，法律责任等方面都做出了具体规定。

垃圾分类体系硬件设施建设

2002年开始，北京市逐步在有条件的小区、大厦和政府机关开展垃圾分类工作。经过十几年的努力，居民垃圾分类意识逐步提高，越来越多的居民积极响应政府号召，参与垃圾分类工作。

垃圾分类方法

根据研究生活垃圾组成成分，并综合居民习惯与垃圾处理设施，北京市将生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾(餐厨垃圾)和其他垃圾三大类。[1]

可回收物主要包括：废纸、塑料、玻璃、金属和织物等。

厨余垃圾主要包括：瓜果皮核、剩菜剩饭等;餐厨垃圾主要包括：餐饮经营活动中所产生的食物残渣、加工废料和废弃食用油脂。

其他垃圾为除可回收物、厨余垃圾(餐厨垃圾)以外的垃圾。

垃圾分类收集设施

在实施垃圾分类的小区，政府为每户家庭配置了垃圾分类收集小桶和可降解塑料袋，在小区配置了公共空间的垃圾分类桶。

对垃圾分类桶的公共区域设置做出了具体规定，一是垃圾分类投放站(点)需要进行简易土地平整、标线、围栏、作业区域等建设;二是要求垃圾分类站点应设置公示牌，公示垃圾分类标识、垃圾去向、垃圾收运单位相关信息、站点负责人信息;三是要求厨余垃圾收集车辆按每600户配置一辆电瓶车等。

北京某小区垃圾分类收集桶

垃圾分类运输物流体系

可回收物与废旧物资回收体系对接，实施厨余垃圾(餐厨垃圾)的独立收集与运输体系，其他垃圾由垃圾车负责收集运输。

分类处理设施建设

最初北京市对厨余垃圾采取了就地处理与集中处理相结合的方法，一些有条件的小区和单位使用厨余垃圾处理机，就地处理厨余垃圾，但由于处理成本较高，并且处理费用均由运行单位自行承担，导致后期设施运行率不高。2012年，北京市厨余垃圾分类处理设施日处理能力为3,450吨，主要有南宫堆肥厂、怀柔区垃圾综合处理中心、顺义区垃圾综合处理中心、阿苏卫生活垃圾综合处理厂和燕山垃圾综合处理厂，每日厨余垃圾产量约为5,300吨，处理设施的处理能力存在缺口。

北京市现有焚烧处理能力为每日1,800吨。北京焚烧处理主要有顺义区垃圾综合处理中心(200吨)和高安屯垃圾焚烧发电厂(1,600吨)，而北京市每日需要进行焚烧处理的垃圾为9,240吨，焚烧处理设施处理能力的缺口较大。[2]

将塑料打捆

粉碎后的埋土

垃圾分类实施效果评价分析

2011年至2013年是北京市大力推进垃圾分类试点小区的三年，通过独立第三方的现场检查和专业检查相结合，最终给出每个小区垃圾分类的分数。第三方独立现场检查，主要以现场暗访形式进行，不通知被检查的小区。

根据《北京市生活垃圾分类达标考核工作考核内容及评分标准》，第三方检查将垃圾分类工作分为三大方面进行考核与评估，即“硬件设备设施配置”、“运行管理”和“管理体系”，三项评分总分为100分。[3]

通过对2011-2013年垃圾分类小区现场检查的评分结果分析显示，在各相关部门和人员的配合与共同努力下，北京垃圾分类工作取得了长足的进步。2013年分别对18个县区的515个小区进行了现场实地检查。2013年整体水平进一步提升，硬件设施配置和管理体系的得分率较2012年分别提升了5.8个和9.4个百分点。主要表现在：

垃圾分类硬件设备设施配置到位

垃圾分类硬件设备设施评价包括“户用及公用垃圾分类收集容器(袋)”、“公共区垃圾分类投放站”、“分类收集装备”和“分类运输车辆”四方面的内容。

实地检查的小区配置的垃圾分类容器在颜色、规格、分类标志等方面基本符合标准要求，收集容器的配置数量能够满足需要，布局合理，方便居民投放、收集和运输，为垃圾分类工作的顺利开展创造良好的硬件条件。

2013年，硬件设备设施配置的得分率达到97%，且各分项得分创近三年来新高。

其中，“分类运输车辆”一项的得分率是98%，大部分试点小区均做到分类运输车辆配备充足，分类标志涂装，保证密闭、不遗洒，且该项得分较上一年提升2.4个百分点。

“户用及公用垃圾分类收集容器(袋)”一项的得分率达到了96%，较上年上涨11个百分点，试点小区都做到了选用产品符合管理规定和质量技术标准，配置分类种类颜色、规格符合统一标准和要求，并采用全市统一标准的分类标志。

“公共区垃圾分类投放站”的得分率也达到了94%，较2012年提升近11个百分点，绝大多数投放站均达到了站点布置合理、方便投放的要求。

“分类收集装备”的得分率为98%，大多数区县采用了直接点对点分类收集运输，并且对分类收集运输车辆进行分类标志涂装，或是采取与电瓶分类收集结合的方式，得分率较上一年大幅提升14个百分点。

分类收集、运输和处理成效持续提升

运行管理考评内容主要包括：“居民(职工)知晓、参与程度”、“分类收集”、“分类运输”和“分类处理”四部分内容。

2013年，18个县区的垃圾分类试点小区在“分类收集、运输和处理”方面，各项得分是近三年来的最高值。

垃圾分类管理制度更加完善

“管理体系”考评内容主要有：“日常管理制度”、“基础数据、档案”和“宣传和培训”。

2013年，18个区县参加垃圾分类试点小区的日常管理制度均比较完善，大部分都能很好地执行管理制度;同时其基础数据、档案更充实。

垃圾分类存在的问题

北京市的垃圾分类工作虽然取得了长足的进步和一定的成绩，但是，在实地考评中，我们也发现了不少需要改进的问题。主要问题在于与居民分类行为紧密接触的节点，包括分类收集容器、居民的分类投放和宣传教育等。

垃圾分类收集容器维护不佳

现场检查发现，试点小区均采用了颜色和规格符合标准要求的垃圾分类收集容器。但是，部分小区存在分类标志磨损严重影响识别的现象;有些小区配备的容器数量过少，垃圾满冒、暴露现象严重，而且容器外观也较脏，密闭性较差。

从统计结果来看，“外观清洁，无残缺、破损，密闭性好”一项的得分率低于“硬件设施”的其他各项，大部分小区不注意容器的密闭性，20%左右的小区垃圾分类容器的清洁保养不到位。

垃圾分类投放正确率较低

2013年，实地调查发现垃圾分类试点小区的混投现象依然十分严重，居民的投放正确率有待于进一步提高。

污染的垃圾桶使人们认为分类名不副实，依然混合投放，图片：必应

根据统计结果来看，18个县区近三年来在“居民知晓、参与程度”上的得分率一直处于低位，甚至2013年进一步下滑，得分率仅为41.7%，没有达到及格标准。在现场检查中我们发现，不论年龄、文化程度还是职业的差距，90%以上的居民都知道垃圾分类。通过查看分类垃圾桶内垃圾种类并观察居民垃圾分类的投放情况，发现垃圾分类的正确投放率远低于居民的知晓率。正确投放率达到70%以上的小区寥寥无几，表现较好的小区基本在50%~60%，较差的小区则低于40%。

垃圾分类宣传和培训工作效果有待提高

2013年，18个县区在“宣传和培训”上的得分率为64%，处于管理体系各项的最低值，且与日常管理制度和基础数据的得分率差距较大。从实地检查的情况看，大多数试点小区的宣传方式比较单一。许多小区只是挂横幅、贴宣传画。多数居民即使知道有垃圾分类这件事，但是涉及垃圾分类的具体知识比较欠缺。能够开展多种形式的宣传工作让垃圾分类具体知识深入人心的小区比较少。在培训工作上，大多数采取讲座的形式，每次能参加培训的人不算很多，培训的效果也不佳。

宣传和培训工作的效果不佳，居民对垃圾分类没有深入心里，培训不到位，在实际具体操作中往往也不知道怎么进行正确的垃圾分类投放，直接导致了居民的投放正确率较低。

提升垃圾分类效果的建议

针对实地考评工作中发现的主要问题，应从以下几个方面改进，更好地推进北京市垃圾分类工作的开展。

领导重视垃圾分类工作

领导重视对垃圾分类工作的提升具有较大的积极促进作用。如果领导重视垃圾分类工作，将其作为重点工作去抓，保证垃圾分类资金配套到位、积极推进居民垃圾分类方面的教育和培训，并严格对垃圾分类工作运行情况进行检查，垃圾分类成效就会明显提高。

增加资金投入，完善垃圾分类运输与处理设施

垃圾分类是减少污染排放一种重要和有效的手段，因此，增加前端投入的经济与环境效益要远大于对末端处理投入的效率。增加对垃圾分类工作的投入，包括人员、资金、设备和宣传等各个方面，使垃圾分类工作的推进得到人力、物力和财力上的充分保障，尤其是在厨余垃圾分类运输方面，有些区县应该加强相关设施的投入，满足分类处理需求。

全方位、多角度地开展宣传教育

在垃圾分类小区的实地检查中，有一些居民很无奈地表示他们并非不想分，但是他们对垃圾分类的具体方法不是很清楚。

这与粗线条、形式化的宣传有关，对居民垃圾分类的指导要足够细致和耐心。例如在日本东京，地方自治体会对新迁来的居民发放“垃圾日历”或“垃圾手册”，并负责说明本地区的垃圾分类制度。手册会详细说明本地区垃圾分类的方法、不同垃圾回收的时间等。日本的电视、报纸等公共媒体经常播放关于垃圾分类的节目报道，告诉电视观众如何将垃圾分类、如何丢弃垃圾。因此，应采取多种形式对居民进行细致、深入的垃圾分类知识教育。

首先，必须大大强化社区的宣传教育。由于社区中居民的年龄层次不一样，时间和接受程度有很大的区别，应根据实际有针对性地宣传教育。其次，强化入户宣传，入户宣传可以更直接地接触居民，了解居民的想法，宣传的效果也更好，至少给居民留下了更深刻的印象。第三，重视校园教育，通过学校教育使保护环境、垃圾分类等相关知识在学生的心中生根发芽。另外，还应持续强化电视、网络等媒体的广泛宣传和教育。

强化硬件设施的维护管理

在对垃圾分类小区的实地检查中发现，一些小区的分类垃圾桶配置到位没多久，但是桶的外壁已经黑乎乎的，甚至出现破裂。主要是因为在使用的过程中，没有加强维护管理，没有保持桶的外壁清洁和整体站点的干净。

加强维护管理，一方面可以延长垃圾桶的使用年限;另一方面居民看到较脏的垃圾桶会降低对垃圾分类工作的看法，直接导致居民垃圾分类投放率降低。因此，对投放站硬件设施的维护管理十分重要，应有责任人专人管理。

小区内张贴的垃圾去向及责任人说明

垃圾分类投放站的环境，直接影响居民对垃圾分类的印象和垃圾分类的效果。站点应布局合理，整齐干净。垃圾桶身保持整洁，能使居民来投放垃圾时有个好心情，也有利于提高居民投放的正确性。

逐步建立奖惩措施，促进分类投放正确率

现在，居民的环境保护意识越来越强，但如果不按规定投放的居民没有受到惩罚或者惩罚不足，无法从根本上改变其混合投放行为。

从心理学角度考虑，在对居民没有法律约束时，针对垃圾分类环节适当地在经济效益方面实施嘉奖或惩罚，可以提高居民的积极性。奖励的形式可以多样化，同时要积极推广实行那些有成效的奖励措施，条件成熟时建立统一的奖励措施。惩罚措施要有渐进性，对乱投垃圾居民进行劝导、恳谈、批评教育，在一定时间内拒不改正者，再对其开出罚单。

建立垃圾分类经验交流平台

从现场检查结果来看，各区县间、试点小区间出现发展不平衡。因此，应建立垃圾分类经验交流平台，促进不同区县、单位、社区间开展垃圾分类工作的经验交流和学习，树立优秀典型，发挥榜样作用。同时,对较好的和较差的单位给予公示，促进各单位的交流与整改工作。

适度推进垃圾减量鼓励政策

由于垃圾问题具有较强的外部性，所以可以利用收费制度限制排放，同时也可以采取优惠政策鼓励减排。研究表明，从量收费可以大大促进垃圾排放量的降低，但征收方式复杂，征收成本会上升。因此，需要根据北京市经济、社会、环境以及垃圾处理设施运转成本等因素，综合考虑收费政策，以鼓励和促进垃圾前端减量。

多种形式推进垃圾分类

目前，北京市推进垃圾分类的主要做法是市政府确定年度计划，各区县根据垃圾分类标准要求配套硬件设施，同时进行宣传和培训，垃圾分类指导员上岗指导居民垃圾分类工作。每年年底，市政市容委组织专业、第三方对垃圾分类试点小区进行检查验收，市政府对垃圾分类成绩优异的小区进行奖励。这种模式基本都是政府在推动，居民参与性不强，能否建立一个“垃圾减量社区基金”，让有强烈推进垃圾分类与减量愿望的社区撰写项目建议书，经过专家组的论证与讨论,对通过的社区给予资助。获得“垃圾减量社区基金”的社区，按照项目建议书的设计推进社区垃圾减量工作，年底，政府可以对社区垃圾减量工作进行考核验收。这样，可以将垃圾分类与减量工作从政府“要我做”逐步转变为“我要做”，提高居民和社区的参与度，提高垃圾减量效果。

注释：

[1]李宇军 等：“北京市垃圾分类规划研究报告”，中国社会科学院城市发展与环境研究所。

[2] 董卫江，潘琦，孙跃强：“北京市生活垃圾分类处理进展”，《中国资源综合利用》，2013年第11期。

[3] 李宇军，严锦梅等：“2013年北京市垃圾分类居民小区第三方检查总结分析报告”，中国社会科学院城市发展与环境研究所。2011年、2012年和2013年分别对垃圾分类小区的垃圾分类效果进行第三方现场检查，现场检查内容依据《北京市城镇地区生活垃圾分类达标考核暂行办法》和《生活垃圾分类达标考核工作考核内容及评分标准》规范进行检查，打分，最终形成分析报告。

(原载于《现代物业·新业主》2016年第7期/总第362期)