社区法制建设提升社区发展水平

笔者经过慎重考虑，认为原稿篇幅过于冗长，主要论点不够突出。为此，在保持原文主旨和体系不变的前提下，笔者对原稿进行了压缩和修改，现授权《现代物业》杂志社以修改稿替换原稿刊载，并对因笔者考虑不周给读者和杂志社带来的不便深表歉意。

——作者

随着我国经济体制由计划经济向市场经济转轨以及城市建设的快速发展，我国城市社区管理出现了一系列新情况和新问题。新情况主要表现为：1、管理任务急剧增加。作为社区行政管理主要载体的街道办事处承担的地区性、社会性、群众性工作任务越来越多，已远远超出了派出机构的职能范围;2、管理难度越来越大。以人民调解为例，随着体制转轨和市政建设加快，厂群矛盾、店群矛盾、动拆迁中安置居民的矛盾等层出不穷，由于利益冲突较大，使得调解难度增加;3、管理要求进一步提高。主要问题包括：缺乏综合性管理;缺乏第三级层面的管理能力;缺乏科学高效的管理效率;缺乏布局合理、覆盖全市的社区管理组织网络;缺乏坚实的管理基础。形成上述问题的原因是多方面的，其中，没有完整的社区管理法律法规体系，依法行政、行政执法缺乏法律依据是很重要的一个因素，现代城市社区发展呼唤法制建设同行。

一、加强城市社区管理法制化的必要性

首先，随着当前经济体制和政治体制改革的不断深入，政企分开、政社分开以及政府职能的转变，社区已成为依托和承接从政府部门和企事业单位中分离出来的许多社会性事务管理职能和服务职能的重要载体，城市居民不仅关注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出了多层次、多样化的要求。社区在当前我国经济和社会发展中的独特地位、价值、功能等日渐凸现，进行社区建设、推进社区发展，对我国的现代化建设、国家的长治久安、人民生活质量的提高，具有重大的现实意义和深远的战略地位，应当由国家的法律来加以确认。

其次，城市社区作为一个区域性的社会，是构成城市的细胞，不论是社区发展的管理体制的调整，还是社区发展的资金供给与运作机制、人力资源的储备与动员机制等都牵涉到复杂的社会关系，甚至产生了许多前所未有的社会关系。这些社会关系牵涉到深刻的利益背景和复杂的利益关系，充满着利益矛盾和冲突，对它们大多数只能以体现国家意志的法律来加以调整。

第三，从80年代后期开展社区服务至今，我国城市社区建设已经取得长足进步。其中，社区服务、社区就业、社区治安、社区卫生、社区精神文明以及社区基层民主等活动的全面开展，对满足社区成员的物质生活和精神文化需求，化解社区纠纷和矛盾，加强和提高社区组织的管理水平发挥了积极而重大的作用，取得了明显成效。这些已取得的社区发展的成果和实践需要通过法律形式加以反映、肯定和确认，使之条文化、定型化、规范化，才能保证它们的存在和进一步的发展。

第四，社区发展既要解决现实中存在的社区问题，又要充分考虑社区未来的发展趋势。只有有计划、有目标、有步骤地进行，社区发展才能和谐、有序地进行，才能实现其可持续性发展。法律特有的稳定性、公正性、普通性、强制性和容易为人们所接受等诸多的特点，成为保障社区有序、和谐和可持续发展最可靠、最有效的手段。

二、我国城市社区法制建设的进展与不足

改革开放以前，我国的社区发展长期处于停滞状态。虽然1954年全国人大常委通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》在一定的程度上奠定了社区发展法制建设的基础，但随着社区工作全面行政化，两个《条例》也失去其作为法律应有的地位和作用。直到1980年，全国人大常委会重新肯定了1954年的两个《条例》。1982年，社区法制建设有了重大突破，宪法首次以根本大法的形式明确了居委会的性质、产生方式、组成设置和任务，为社区自治组织——居民委员会的发展提供了最高效力的法律依据。

随着经济体制改革的深入和城市管理体制的转轨，20世纪80年代后期以后，城市社区发展法制建设也进入了新的发展历程，一些全国性法律、法规和规章相继出台，地方各级立法、行政机关结合本地区的实际也制定了一些法规和规章，为依法促进和保障社区发展，依法管理和治理社区各项事务奠定了基础。1989年12月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，对居委会的性质、任务、职能、组织原则以及居委会同基层政权的相互关系做出了进一步的规定。该法的颁布和实施，标志着我国城市社区基层群众自治组织制度有了一个相对成熟而且比较完备的法律基础。各级地方立法和行政机关为配合社区管理体制和机制的改革，也出台了一些相关的法律法规和规章。其中，社区服务与物业管理成为立法特别关注的两个热点。

勿庸置疑，社区服务是社区发展的中心任务。为规范社区服务，1993年民政部等14个部委联合颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》;1995年民政部颁布了《社区服务示范城区标准》，这些文件的颁布对于催生和发展现代意义的我国社区服务业，起到了决定性作用。各地也出台了一些社区服务的地方性法规和规章，为社区服务业网点的设置、认证、考核和税收优惠等做出了比较具体的规定，使社区服务的法制化建设取得了可喜的成果，如北京市政府就先后制定了《北京市社区服务设施管理若干规定》(1991年4月4日发布，1997年12月31日修改)、《关于利用单位内部设施开展社区服务的若干规定》(2001年6月4日发布)。

另一方面，是否拥有良好的物业管理也成为社区发展备受关注的焦点。1994年3月21日，青岛市颁布了全国第一个关于物业管理的政府规章——《青岛市住宅小区物业管理试行办法》;1994年3月23日建设部颁布了全国第一个物业管理的部门规章——《城市新建住宅小区管理办法》;1994年6月深圳市人大常委会通过全国第一部物业管理的地方性法规——《深圳市经济特区住宅物业管理条例》。此后，各大城市陆续出台一系列本地方的住宅物业管理的地方性法规或政府规章，为居民参与和管理小区公共事务，为解决居民关心的居住环境的改善，对提高居民的自治精神和社区归属感、认同感等都具有重要意义和实践价值。

尽管如此，我国社区发展的法制建设也存在一些突出问题，主要表现为：1、国家立法滞后，地方立法分散，各自为政现象严重，诸多领域立法空白亟待填补。譬如，社区服务作为社区发展的基础和核心，尚未制定全国统一的社区服务的法律制度;社区管理的综合立法相当欠缺，往往只能靠政策规定和行政手段解决问题;社区社会工作立法空白，使专业社区工作机构和工作者的培育和发展无所适从。2、现有法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度，影响了法律执行的力度。除《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》等为全国人大立法外，其余都是行政法规、部门规章和一些地方性法规和规章，且部门规章和地方规章占了相当大的部分，它们在适用中的效力非常有限，在法院审理案件中只起参照作用。另外，现有的某些立法缺乏相应的法律责任、制裁措施相配套，无法发挥其应有的规范和强制功能。3、现有法律规定原则性强，不具有可操作性。《居民委员会组织法》虽然对居委会的法律地位、设立以及内部机构和管理方式都作出了规定，但大多过于原则，不便或者难于实施。譬如，对于在哪些条件下应成立居委会，应由谁组织成立，《居民委员会组织法》都未予以明确规定，同时没有配套的地方性法规，因此造成现实生活中许多新建居民小区居委会无法成立的尴尬局面。

三、加强我国城市社区法制建设的途径

1、制定和完善社区管理的法律体系。笔者根据我国社区发展的现状，结合我国立法规定，认为在制定和完善社区管理的法律体系时应坚持和贯彻以下原则：理论联系实际原则、前瞻性原则、系统性原则、可操作性原则、多方参与原则、循序渐进原则。譬如，所谓可操作性原则，包含两个层面的含义：一是指所构建的社区发展的法规体系中的各项法律应在制定上具有可行性，而非仅为理论建构的意义;二是制定出的社区发展的法律要从社区发展的基层性、群众性出发，要易于落实、便于执行。在坚持上述立法原则的前提下，笔者建议我国社区发展的法规体系建设应包括五个层次，其中每个层次中又包括多项法律。具体而言：第一个层次是宪法;第二个层次，是由全国人大及其常委会制定的法律，主要包括社区发展法、城市居民委员会组织法、城市街道办事处(社区工作委员会)组织法、业主委员会组织法等。第三个层次，是为配合法律实施而由国务院根据实际需要制定的行政法规，具体可包括城市社区工作、城市社区规划、城市社区物业管理、城市社区治安管理、城市社区服务、城市社区社会保障、城市社区卫生、城市社区体育健身活动、城市社区工作机构、城市社区教育、城市社区人民调解委员会组织、城市社区发展资金筹措、城市居民委员会工作、业主委员会工作等方面的条例。第四个层次，是由各省(自治区、直辖市)和国务院批准的一些较大的城市、经济特区的人大及其常务委员会制定的地方性法规。第五个层次，包括两类规章：部门规章和地方政府规章。社区发展的部门规章是指由国务院各部、委、直属机构为执行法律或国务院的行政法规、决定和命令，在本部门的权限范围内制定的有关社区发展的规范性文件。社区发展的地方政府规章是省(自治区、直辖市)和国务院批准的较大城市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区和直辖市的地方性法规制定的有关社区发展的规范性文件。当前，由于社区发展及其法制建设刚刚起步，许多方面制定法律、行政法规和地方性法规的条件还不成熟，因此规章在社区发展的法规体系中占据着重要的地位。

以上是对我国社区发展的法规体系构建的初步设想，它以社区发展法为统率，以三部社区组织法为基本法律，以14项行政法规为主干，以地方性法规和部门规章、地方政府规章为支柱，基本形成了一整套层次分明、结构协调、功能合理的社区发展的法规体系，从其数量、规模和内容覆盖面来看，比较符合我国当前社区发展的现状和趋势，有利于规范社区发展、健全社区发展的各项法律制度，推动社区发展走上规范化、法制化的道路。当前，社区立法的首要任务，是应在考虑当前社区管理体制已有所改革和发展的基础上，制定一部综合性的《社区管理法》，对社区中的国家、市场主体、自治组织和专业性的社区服务组织和社会工作机构的地位和职能及它们之间的关系给予定位和调整，从而划清社区发展中政府行为和社区行为、专业管理和综合管理、市场管理和行政管理及自治管理的界限，化解它们之间的矛盾和冲突，从而促进社区发展的有序进行。

2、提高行政执法人员素质，确保依法行政、严格执法，“徒法不足以自行”。法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的还是行政机关。大量的法律，包括涉及国家经济、科技、文化的发展，以及和人民群众切身利益有关的许多法律都要靠行政机关去落实。据统计，80%的法律都要由行政机关执行。因此，没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。所以江泽民同志特别指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。”街道办事处作为基层政权组织的派出机构，与人民群众有着十分密切的联系，其行政执法人员的素质如何，将直接影响到法津、法规的实施效果，以及政府在人民群众中的形象。因此切实提高行政执法人员的素质，具有十分重要的现实意义。提高行政执法人员法律素质的途径，一是直接引进法律人才充实执法队伍;二是对现有的行政执法人员定期进行必要的法律培训。当前的社区执法中，存在的问题不少。这一方面是因为当前的法律法规不健全，对各个社区管理职能部门的权限分工界定不清;另一方面，也与各个执法主体由于利益的驱动有关。针对上述原因，当前除继续加大立法力度，建立健全社区法律体系，明确界定各执法主体的分工界限，避免相互推诿或争权夺利外，也应做好对现行法律、法规执行工作的监督和落实工作。在法律未做明确界定的地方，各级政府应首先制定一些政策措施，尽力减少各个执法主体之间的摩擦成本，促进社区工作保持良性、协调运行。另外，要加强对各项法律法规的监督工作。各级人大和政府部门要做好相关法律法规的监督实施工作，及时发现问题、解决问题，保障法律的统一实施，依法保障和促进社区发展。

3、加强普法宣传，提高社区居民法律意识。依法治国，不仅要求有完善齐备的法律，而且要求人们知法、守法。抓好法制的宣传和法律的实施，是实现我国法治的重要环节，也是当前依法保障和促进社区发展的重要工作。由于我国长期的历史原因，法治资源贫乏，人们的法制观念淡薄，对一些诸如民法、刑法等基本法律缺乏常识性的认识。对于刚刚起步不久的社区发展的相关法律法规，不仅普通居民，甚至许多基层干部和专业社区工作者都知之甚少。现实生活中，经常出现许多居民委员会工作人员既不知道居委会是一个自治性的组织，也不知道街道和居委会的法律上的关系定位。因此，要做好法制宣传，首先要加强对普通居民基本法如民法、刑法等与他们日常生活密切相关的法律的宣传和教育;其次，对基层党政干部、社区组织工作人员要在掌握这些法律的基础上，进一步加强与社区发展有关的法律、法规的培训和学习。在普法活动中，要注重宣传和教育方式的灵活多样性，积极通过广播、电视、报纸、杂志、书籍等传播媒介和口头宣传、文艺活动、培训等形式，制造浓厚的法制意识和氛围，使社区居民掌握与自己生活密切相关的基本法律知识，提高居民依法维护自身利益的能力和运用法律武器同违法行为做斗争的自觉性;使社区工作者树立依法开展工作的观念，依法管理和服务社区，提高工作水平和效率。

(本文共同作者：王策，原载于《现代物业·新业主》2003年06期)