我国社区服务发展中的问题及对策

如今，社区服务已在社区居民生活中扮演着十分重要的角色，社区居民对社区服务的需求越来越多，要求也越来越高，社区服务功能急待拓展和提升。而社区服务项目的拓展需要服务主体的多元化，社区服务质量的提升需要服务主体的专业化，这都有赖于社会组织的发展和政府职能的转变。

我国社区服务发展中存在的主要问题

一、政府越位与缺位现象并存

1、政府包揽了过多本应由社会组织承担的职能

在我国，政府的力量是极其强大的，而社会组织的力量还很弱小，这就形成了一个典型的“强政府弱社会”的二元动力格局。政府通过街道办事处这一派出机构，用行政命令和行政指标自上而下推进社区服务，甚至包揽了许多本应由社会组织承担的工作，如直接组织和承办社区文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等。这带来的往往是社区服务成本的增加和居民需求的低效满足。由于受传统计划经济体制下社区服务模式的影响，一些地方政府在开展社区服务时，没有深入细致地了解居民的实际需求和社区的现实情况，在服务项目的设置上追求“小而全”，力图在社区实现服务的全能化。这种做法造成了很多无效供给，使社区背上了沉重的负担，不利于社区服务的健康发展。同时，政府过多的资源投入，虽然可以快速推进社区服务的发展，但不利于社区资源的开发，不利于社区参与源动力的形成，容易造成社区对政府的高度依赖，一旦政府资源投入不足，社区服务也就失去了内在的发展动力。此外，政府在社区服务中行政化、政治化的动员方式，不利于培养居民的自发参与意识，不利于自我管理、自我服务和志愿精神的形成，而且容易导致社区服务成为“应景行为”。

2、社区服务机构的运营缺乏效率

实际上，我国很多社区服务中心是被当作基层政府的一个部门来对待的，不具有独立的法人资格。中心的负责人几乎都曾经是基层政府的官员，由上级任命到社区服务中心任职，并仍保留事业单位编制身份，有的甚至是公务员编制身份，享受着相应的行政级别的待遇。其他主要员工的使用也基本上是由上级主管部门定夺的。这样一来，机构的行为显然主要是对政府负责而不是对社区居民负责，因而缺乏根据居民实际需求合理设置服务项目、提高服务设施利用率、提高服务机构运营效率的动力。可以想见，这种管理方式下的社区服务中心的运营机制，如果是非承包性的，尤其是那些作为政府部门“窗口”性质的服务机构，由于受到政府特别的惠顾，有可能不计成本地进行硬件投资，却根本不需要考虑社区服务中心运营的效率;如果是承包性的，由于承包经营目标不明确，承包者往往只注重经济目标，无视社会公益目标，假公益营私利的现象司空见惯。当然，也有一些社区服务中心是具有独立法人资格的自收自支的事业单位，对中心的负责人实行聘任制，以契约方式界定街道办事处与事业法人的权限和责任。这种政事分离的做法是社区服务发展中的一个重要进步，但是，其体制仍属于行政分权式的，而且由于这样的社区服务机构既有运营收支平衡的压力，又有经营部分营利项目的权利，因此存在着片面追求经济效益而忽视社区服务的福利性与公益性的倾向。

3、政府在社区服务政策的制定、社会组织的培育扶持、社区资源的整合等方面存在缺位现象

实践证明，在我国，社区服务政策法规的制定、作为社区服务供给主体的社会组织的培育扶持、社区资源的整合等都需要政府承担相应的责任，而一些地方政府在这些方面还存在着缺位的现象：首先，社区服务政策分类指导还缺乏应有的力度。由于缺乏分类指导政策，有些地方一谈社区服务，就笼统地认为是政府的事，把应由市场和社会提供的社区服务也包揽过来;而也有些地方一谈社区服务就认为是社会和市场的事，与政府无关，把应由政府承担的职能也推了出去;其次，政府对社会组织等社区服务的供给主体培育扶持不到位。仅就资金扶持而言，政府购买社会组织服务尚未列入公共财政预算，政府对社会组织的资助随意性较强，导致社会组织在社区服务中的作用发挥受到限制;再次，政府在社区服务中的统筹协调力度不够。社区服务涉及多个政府部门的工作，但由于各部门在认识程度和工作重点上的差异，加之缺乏统一的协调机制和发展规划，社区服务有限的资源难以实现合理配置，服务资源(人员、经费、设施)闲置浪费与社区居民许多需求得不到满足的矛盾大量存在，直接影响到社区服务的健康发展。

二、非营利性社区服务供给滞后

在市场机制的作用下，社区服务资金的筹集社会化进程明显加快，有效解决了社区服务资金短缺的问题，为居民提供了专业化、个性化的社区服务。但同时也带来了社区服务过度市场化的问题，在实践中社区服务开始出现营利化倾向，一些社区服务机构过多地追求服务利润而忽视了社区服务的福利性与公益性。产生这一问题的原因是：

1、对社区服务的定位尚存争议

社区服务发展到今天，既包括非营利的福利性、公益性服务，也包括营利的经营性服务。而社区服务到底应该如何定位一直是个有争议的问题。社区服务到底是属于社会保障、社会福利体系，还是属于产业体系，这在认识上一直没有形成共识。这种认识上的不明晰使得具体的实施者和操作者无所适从，也难以对社区服务进行有效的管理。现行的做法是福利性的社区服务归民政部门管理，商业性的社区服务归工商部门管理，而那些既具有福利性又具有商业性的社区服务就不知道该由谁来管理了。

2、社会组织发育不足

提供非营利性社区服务的社会组织发育不足，这是目前福利性、公益性的社区服务供给滞后的主要原因，同时也是社区服务专业化程度不够，服务项目缺乏多样性的主要原因。

社区是社会组织发挥作用的合适空间，社会组织在提供社区服务中具有很多独特的优势，社会组织应当成为社区服务最主要的供给主体，而不仅仅是对政府主体和市场主体的拾遗补缺。

以社会组织为主体提供社区服务的几点建议

1、转变观念，充分认识社会组织在提供社区服务中的重要作用

在对社会组织的认识上，要更多地从社会运行和行政管理等角度看问题，改变过于强调政治、乃至完全从政治角度考虑问题的习惯思维方式。要将培育和发展社会组织并发挥其服务社区的功能，作为我国社会现代化转型的一项重要任务。同时，要正确认识政府权力部门与社会组织的关系，真正将社会组织视为“第三部门”，割断社会组织与政府权力部门的“天然纽带”。树立尊重公众意志、重视公共权利的观念，重视社会组织的社会代表性，在平等的基础上建立政府权力部门与社会组织的沟通、理解和协商关系，充分发挥社会组织在社区服务中的作用。

2、严格界定政府在社区服务中的职能，准确把握政府介入的尺度

要严格界定政府在社区服务中的职能，政府应该坚持社区服务的福利性，激励社区服务的公益性，一方面要更好地履行自己在社区服务中应尽的职责，包括承担社区规划的责任，解决社区服务融资和成本补偿的政策问题，解决社会非营利机构在目前的法律框架内合法地登记注册、获取独立法人资格的问题，以及明确由于社区服务机构使用政府代管的土地、房屋等公共财产的产权关系等;另一方面，政府绝不能包揽社区服务，应有所为有所不为，培养社会自我管理的能力，将大部分社会事务交给社会组织进行管理，并努力培育和发展自下而上的社会组织，提高它们为社区居民服务的能力，使它们成为社区服务的主要提供者。

3、为社会组织提供社区服务创造良好的制度环境

政府要通过优先注册、资金扶持、税收优惠等政策倾斜措施，突出培育发展公益性、救助性、维权性、协调性的社会组织，重点支持为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗失业人员等特殊群体服务的社会组织，并以此带动社会组织的整体发展和社区服务功能的提升。此外，要建立社会组织服务社区居民的长效机制，加强对社会组织的监督管理，保证社会组织提供社区服务的公益性、服务性和合法性，加大对违法活动的查处力度。同时建立民间捐赠和筹款的自我循环机制，并通过政府奖励、补贴、购买服务等方式，对社会组织给予资助和扶持，促进社会组织的可持续发展。

4、成立“社区服务协会”，实现“以民管民”

“社区服务协会”应该是在社区范围内组织、协调、整合和管理为社区建设服务的社会力量和资源的机构，是社区进行自我管理的社会组织。它具有独立的法人地位，承担相应的法律责任;具有独立的帐号，以便开展相应的业务活动和进行相应的资金管理。社区服务协会的资金主要来源于政府资金的支持、会员缴纳的会费、开展活动的收益、出让社区无形资产的收费(如社区活动设施、场地及某项活动的冠名权等)、企业或个人投资、社会的捐赠等。社区服务协会的成员可以是单位(如社会组织、辖区内的企事业单位等)，也可以是个人。社区服务协会可以设专业服务分会，比如文化服务分会、教育服务分会、体育服务分会、福利服务分会、卫生服务分会、法律服务分会、环保服务分会和安全服务分会等，从而将提供社区服务的各类社会组织、企事业单位的力量和资源，纳入各专业服务分会进行统一协调和管理，实现“以民管民”。同时，这些专业服务分会和活动组可以根据社区建设发展的需要随时进行增减，实现机构设置上的柔性化，以适应社区建设快速发展，满足群众日益增长的需求。社区服务协会应该主要承接以下职能：通过会员制，将社区内的社会组织、企业和事业单位以及社区建设骨干和积极分子组织起来，将社区可利用的活动场地和设施等资源进行整合，形成社区建设的基础力量;通过各种渠道将社区居民的最新需求及时、准确地反馈上来，组织社会组织、企事业单位等进行实施，需要政府解决的，及时提交给有关政府部门;负责制定社区社会组织发展规划和计划;建立准入机制，根据社区居民的需求，将社会最优秀的各类社会组织(包括国家级、市级和区级社会组织)引入社区，为社区建设和居民需求服务;组织社会组织开展多种形式的服务活动，以满足居民的需求;对社区内各类准社会组织(尚未达到注册登记条件，但已开展活动的社会组织)建立备案制度，以便于培养新生的社会组织力量;通过与政府签订委托协议合同书，组织、管理和实施部分或全部社区服务工作;配合政府职能部门和派出机构在社区的工作。

5、社区服务收费——社会组织保证其非营利性要解决的基本问题

究竟应该如何制定社区服务收费的范围和标准，才能既保证社会组织的正常运营，又保证其非营利性?要解决这个问题应该将社会组织提供的社区服务进一步区分为福利性服务与公益性服务两类。福利性服务的提供含有国家向特定人群再分配国民收入的含意，因此这部分服务收费的提升应该最为谨慎，不可以提高服务门槛，使得享受再分配的人群无力享受这些服务;公益性服务没有再分配的使命，但是公益的本质是使尽可能多的人有享受服务的机会，因此要淡化需求层次，即为收入水平不同的人提供水平一致的服务，在提高社区服务收费标准或者增设营利性服务项目时也一定要十分谨慎。

现代社区服务的发展方向是“理性社会化”和“专业化”。“理性社会化”是指以社会组织为主体、社会各界志愿参与社区服务，进一步扩大社会组织从事社区服务的活动空间。因为一个没有政府背景的社会组织在社区中更有可能发挥其凝聚力，社会资源将更愿意而且也更容易进入这样一个机构。它不仅符合社会组织的结构分化和功能转化这一社会发展的客观规律，而且与当前中国正在进行的经济体制转轨和社会结构转型是相适应的，是与市场经济的经济管理体制和“小政府、大社会”的社会结构模式相适应的。“专业化”是指社区服务有专业化的组织、专业化的队伍及专门的资金来源等。专业化是社区服务生存和发展的基础，而理性社会化是促进社区服务更加兴旺的措施。那些具有专业理念、实行专业化操作的社会组织，可以广泛持久地吸引志愿者的参与，并将志愿服务的理念灌输给每个来社会组织享受服务的人，再通过他们向社区传播，从而获得社区乃至社会的更加广泛的参与。

由此可见，社区服务的“理性社会化”和“专业化”都要求以社会组织为主体提供社区服务，只有大力培育和发展社会组织才能真正提升社区服务。

(作者单位：上海行政学院社会学教研部)

参考文献：

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(原载于《现代物业·新业主》2008年12期/总101期)