关于上地西里社区居委会选举的思考

上地西里是一个典型的商品房住宅小区，小区于2000年开始入住，现在常驻居民972户，在长期居住的2379人员中，大专学历以上1333人(占56.03%)，年龄在19-59岁共1596人(占67.09%)，小区居民具有年轻人多、知识密集的特点。2000年由街道组建了原社区居委会，2003年3月开始由社区居民选举新的社区居委会，选举活动历时四个月，7月12日依法选举了新一届居委会成员。在新一届居委会九名成员中，均为本社区居民，3名是原居委会人员，6名新居委会成员中有4名为在职人员，这种组合在全市乃至全国是首例。从这次选举工作开始到新一届居委会工作运行，引发出的思考也随之而来:

思考之一:法律精神在现实操作过程中的自然流失

在2003年3月23日至2003年7月12日西里社区居委会选举的整个过程中，居民表现出了较强的参与意识，因此而引起各方面的关注。经过多层面的研讨和努力，突破了一些条件的限制，成功地选举了新一届居委会。

1、选举过程中暴露的问题

上地西里近四个月的选举，始终为一个中心问题所缠绕，这就是如何确定居委会候选人的资格?根据《城市居民委员会组织法》(以下简称组织法)第八条的规定:“年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;但是，依照法律被剥夺政治权利的除外。”这个规定充分表现了民主选举的平等性、广泛性和人民性的民主精神。但在市、区下发的关于选举工作的文件中对居委会候选人资格增加了的限定条件:“居民委员会成员统称社区专职工作者，一般应为居住在本社区的居民。面向社会公开招聘的社区专职工作者，在取得社区专职工作者资格证书后，通过选举可以担任居民委员会主任、副主任和委员。”(京政办发[2002]58号)，“社区专职工作者是指专门从事社区居委会工作的主任、副主任和委员。社区专职工作者由通过社会公开招考取得社区专职工作者执业资格的人员和社区居民中离退休人员组成。”(京人发[2002]89号)。这些市、区下发的有关选举的文件，对居委会候选人人员资格的限定条款与规定有抵触之处。

另外，就是居委会候选人的居住地问题。在《宪法》第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”《组织法》明确规定了年满十八周岁的本居住地区居民作为居委会成员的候选人。居委会是属于基层群众性自治组织，本应由本社区居民选举产生，但在市、区文件中，却做出了扩大解释，对居住地的要求是本社区或临近社区的社区工作者都可以作为社区居委会的候选人。居住在本社区以外的人员有资格作为居委会候选人就引起了西里社区居民的疑义。

2、对选举过程的透析

在上地西里商品住宅小区，2000年居民开始入住后，由街道办事处面向社会招聘而组建了社区居委会。居委会成员中有西里社区居民，也有非社区的居民，这些居委会成员部分持有在2002年北京市社区专职工作者的考试中取得的“社区专职工作者”资格。

此次社区居委会选举在具体贯彻《组织法》和《选举法》的伊始，首先出现的问题是:社区专职工作者与社区居委会成员的概念混淆。这个概念的澄清还要从社区建设和社区居委会任务着手分析:中办发[2000]23号文件明确了“城市社区建设的指导思想是:改革城市管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设”，那么这其中对城市社区建设应该涵盖了城市基层政权和群众性自治组织(居委会的性质)两部分，即社区建设是党领导下的政府总协调的职能;居委会自治组织建设是社区建设的一部分。中办发[2000]23号文件还说明:“社区建设需要大批的专业的社区工作者，要采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘社区居委会干部，努力建设一支专业化、高素质的社区工作者队伍”。《组织法》对居委会成员明确规定是经选举产生。应该说社区专职工作者是社区建设专业人员，是对居委会干部的一个补充。

其次，由于政府有关文件对社区专职工作者和居委会成员概念不清，对于2002年取得“社区专职工作者”资格、不住在本社区的原居委会成员，居民提出疑义，对于本地居住区的事务由外社区人员来管，居民不认可，致使已具有“社区专职工作者资格”的原居委会成员在选举中落选。另外，政府文件对居委会成员的条件限制即:“社区专职工作者是指专门从事社区居委会工作的主任、副主任和委员。社区专职工作者由通过社会公开招考取得社区专职工作者执业资格的人员和社区居民中离退休人员组成”，居委会的候选人由“考取的社区专职工作者执业资格的人员和社区居民中离退休人员组成”的限制性条款，造成在确认候选人资格的问题上引起选民质疑，选民对此有意见，后来经过各方努力，包括居民的提议、政府部门多层面的研讨后，这些限制性条件被取消了，新一届居委会人员的选举是严格按照《组织法》“年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”的要求选举出来的。

3、选举问题引起的深思

政府文件的严谨性、与法律的一致性。宪法是国家的根本大法，是所有其他法律立法的依据和效力的来源。依法治国，首先要依宪治国，宪法是根本大法，是一切法律的立法依据，一切组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则。但由于“政策文件本身就是法”、“政策文件大于法”这种观念根深蒂固存在于一些人的头脑之中，依照政府文件办事成为人们头脑固定下来的一种模式。法律是依法治国的基础，随着我国民主法制建设步伐加快，实现依法治国，必须要由过去主要由“既依靠政府文件、又依靠法制”过渡至“依法治国，建设社会主义法治国家”。任何“政策文件至上”、“政策文件本身就是法”、“政策文件大于法律”的意识都不符合依法治国的要求，必须得到纠正。国家公职人员更应该正确理解法律和法律精神在实际工作中正确把握，防止法律在执行的过程中流失养分。

同样的社区居委会选举工作在其他居民区能完全按市、区的文件按部就班地进行，但在上地西里商品住宅小区里却遇到了阻力，为什么?

◆民主参与意识。今天社区居委会的选举是社区居民民主参与的一个尝试，这个尝试在西里小区的选举活动中尤为突出。在这个典型的商品住宅小区，大专学历以上人员占56.03%，年龄在19-59岁占67.09%，该小区居民具有年轻人多、知识密集的特点。以他们的文化水平，以法维护公民行使民主权利也是他们应有的素质，因而普遍具有较强的民主参与意识;以他们的知识水平，对小区事务的发展必然要进行知识渗透。居民民主意识的体现，就是要参与社区事务，需要在社区里有一席之地，能够在社区里有发言权，创造一个自由、活泼的民主氛围。有位身为公司“老总”的社区居民参与了居委会选举，曾表白:如果我当了居委会主任，我会让住在西里的居民感到自豪。

◆“社会人”构成的社区。改革开放以前，在城市基层组织整合中，单位起主导作用，居民参与社区事务主要是参与工作单位的内部事务，而不是居住地的法定社区事务。居委会这样的基层群众性自治组织主要是起配合政府做好“看家护院”的辅助作用，完成政府部门的指令性任务，自治色彩淡薄，居民对居委会的需求很少，与之形不成有机的内在联系。随着社区改革事业的迅猛发展和城市现代化进程的不断推进，单位组织的复合功能逐步弱化，与职工的隶属关系日渐松散，“单位人”开始向“社会人”转变，居民与法定性社区工作的关系日益紧密。西里社区居民多数以“社会人”为主，居民与居住区有密切的关系，他们关注居住区域的发展，希望居住地区有完善的服务需求体系，然而居委会原有的工作模式，根本满足不了他们的需求。

◆物权的决定因素。西里是典型的商品住宅小区，居民大多数是业主即房屋所有人，在法律上是小区的主人，那么他们自然对居住区的事务感兴趣;另外，住宅小区居民购买的不仅是住房，还购买了小区内的公共设施，如物业管理的用房和其它共用的设施和公摊面积，根据《物业管理条例》，这些物权属于全体业主所有，它与每个居民的利益都有关联。当这些公共设施被利用时，它与居民的生活就形成了一个利益的纽带，居民自然也就会对这类公共事务表示关心，并发表意见。每个居民每天都去处理社区问题是不可能的，如何维护自己的物权，自然是寄希望于选举一个更能代表自己利益的、能够信任的组织来管理，从《组织法》中规定的居委会任务看，他们的愿望与这个组织的要求是一致的。

由于以上因素，社区居委会选举备受居民重视，热情很高，就选举工作中的问题，居民提建议、制定方案，包括政府在内的多层面研讨会开了十余次会。居民期盼着能选出代表自己利益的本社区居民管理自己的事务，对于选举居住在本社区以外的原居委会成员候选人必然持抵触态度，致使政府部门落实这次社区居委会的选举工作遇到阻力。

思考之二:社区居委会自治的本来面目

十六大报告中对城市居民自治提出:“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”，在《宪法》第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”

1、社区居委会的性质

《宪法》和《组织法》确立了居委会的基层群众性自治组织的性质。何为自治组织?自治组织不属于国家行政系统，而是依据法律创立的自治单位;自治组织不是基层人民政府或者它的派出机关的下级单位，它与基层人民政府没有行政隶属关系;基层人民政府对自治组织可予以指导、支持和帮助，但不得以行政命令对其自治范围内的事务直接指挥和管理;基层自治组织可以在宪法和法律规定的范围内自主地开展活动，独立行使民主权利，决定本地区的自治事务。也就是说基层群众性自治组织的性质赋予了社区居委会依法在自治范围内享有高度民主权利，依法自己管理自己的事务，这就是社区居委会本来的面目。

2、传统体制的影响

在现阶段，社区居委会虽然依照宪法的规定在性质上属于基层群众性自治组织，但在实际运行中，社区居委会仍然是一个准行政机构，它的人员、设备、经费开支都是出自政府的行政开支，实际要受政府体制的控制，造成居委会准行政化的倾向。具体到社区居民工作中，一些人对《宪法》、《组织法》学习不够深入，尤其是部分公职人员对居委会的性质、地位和作用认识肤浅甚至有偏颇，把居委会当成政府的下属派出机构，随意把指导关系变成领导关系，居委会由协助政府开展工作变成了必须完成的“责任目标”。在社区居委会工作中，受行政体制的制约，没有发挥出自治作用，居委会人员构成多由居民中离退休的大爷、大妈们组成，他们大多依赖于政府指令，致使居委会蒙上了准行政的色彩，成为政府的拐棍。在现行从计划经济向市场经济转变的过程中，居委会的拐棍作用越来越与形势发展不相适应。

3、社区居委会自治的主体

社区居委会自治主体是居民。在西里新一届居委会人员中有原居委会成员(社区居民既不是社区专职工作者也不是离退休人员)、还有在职人员，另外在九名居委会成员中有六人同时也是业主委员会成员。选举的新一届居委会成员由于都是西里居住的居民，这样的居委会可随时与居民建立沟通，更容易被社区居民认可。从新一届西里居委会选举后几个月的工作情况看，居民普遍反映这个居委会的确是自己的居委会，居民信任它、关心它。有一个最简单的对比:在这样典型的商业住宅小区，以前的居委会人员入户做工作居民连门都不开，现在连居民“三缺一”的牌局都让居委会找牌友。说明居民与居委会走近了，得到了居民的信任，居民的广泛参与，为社区居委会奠定了良好的自治基础。另外，社区居委会与业主委员会的相互交叉，为社区居委会倾听民意和代表居民行使权利提供了一个开阔的平台，利用这个平台工作开展得非常顺利。如:居委会建立的三方例会制度(居民委员会、业主委员会、物业公司)，为居委会解决了多件遗留难题。

从目前新一届居委会工作的运转情况看，依据《组织法》选举的居委会在这个商住小区，已具备了较好的自治基础，通过一些“自己的事情自己来办理”的事务，表现出了应有的自治能力，从而展示了自己的勃勃生机。

4、社区居委会自治的内容

社区居委会作为自治组织的性质是法律确定的，从《组织法》规定的居委会六项任务和现行社区居委会六大委员会的职责来分析:(如图)

从图中看到，居民自治的内容是很明白的，政府交办的社会治安、计划生育等工作也都属于居民自治的内容，居委会离不开政府的指导，它在实施自治功能的同时，还应当协助政府或它的派出机关做好有关工作，向政府反映居民的意见和要求，政府通过反馈来指导居委会工作，这样才能在实践中保持社区居委会的自治面目。

在居委会目前要办的任务中，完全属于自治内容的方面是:办理本居住地区居民的公共事务和公益事业。公益事业是一种倡导性的活动，居民可以参加，也可以不参加;公共事务的基础就是公共利益，如果没有共同的利益，也就没有公共事务。从这个角度看，只有通过共同决定和处理社区中的公共事务，去调动居民的积极性，使之形成共同的利益群体，他们才会主动地创造条件来处理自己的事务。在西里小区，居民由业主和部分承租人组成，小区内的公共设施和公摊面积，是属于全体业主所有的，它是居民的公共利益，与每位居民的个人利益都密切相关。《组织法》规定的居委会的任务，符合自治组织的要求，公共利益是居民自治的一个基础，也是居民自治的社会与经济基础。如上述所提的“三方例会制度”能有效地维护居民的公共利益，也是一个办理公共事务的平台。

几点建议

在西里选举居委会的整个过程中，居民的关注、民主意识的体现，充分表现了西里居民的自治能力。发挥好居委会的自治作用则能完善这种能力。对如何指导、支持和帮助居委会工作，使居民能充分的实现自治;依法选举产生的新一届居委会班子成员，如何适应社区居委会工作的实际需要，切实实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的居民自治发展要求，拟提出以下几点建议:

1、居委会作为基层群众自治组织的性质是《宪法》确定的，不能变，基层人民政府与居委会的指导关系是《居民组织法》规定的，不能变。从西里居委会选举工作的整个过程到产生选举结果，表明政府文件出台要以法律为基础，要让政府文件更加严谨，就要注意法律适用的普遍性，以及普遍性与特殊性的关系。政府部门制定各种规范性文件要有法律依据，严格依法操作，尤其是对法律的理解直接影响着政策文件的严谨性。政府部门人员要学习法律，又要正确理解法律，严谨、恰当地把握法律，把依法行政贯穿于实际工作之中，防止法律精神的流失。

2、现行政府部门的行政效力虽然延伸到街道，但因受计划体制影响，使居委会不得不蒙上了准行政的色彩，使它很难做到自己的事情自己管理。在西里这个典型的商品房住宅小区，本身具有良好的民主环境和居民自治的基础，政府部门应该依法支持居民的自治工作。随着城市管理和建设的发展，民主化、法制化进程的推进，政府承担的社区建设和管理事务日益增多，如果政府对社区居民大量的日常事务事必躬来，包办居民的大小问题，政府不仅负担过重，还要建立庞大的管理和服务体系，增大开支，并且与民主精神相悖，也不符合《组织法》的要求。因而政府部门要切实地实现转变:

◆转变观念。政府公职人员要从自身做起，转变观念，明辨指导关系和领导关系的区别，积极创造条件，帮助和支持居民自治，以《组织法》明确规定的社区工作任务来指导居委会工作。

◆指导建立相关制度。居民自治是指以维护和实现居民自治权利为核心的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”制度建设为基本内容的自治。民主和法制是相统一的，没有社会主义民主，便没有社会主义法制;没有必要的法制保障，民主也只能是一句空话;扩大民主不是无限制的，但加强法制也绝不是缩小民主。政府部门在居民民主参与意识较强的西里社区，要辅之建立健全一套行之有效的规则，使居民都来遵守，使居委会有章可循，推动社区居委会在自治范围内达到充分的自治目的。

◆保护积极性。居委会是基层群众性组织，作为居委会成员，尤其是在职人员，他们之所以要进入居委会，与他们的民主意识、对参加公益事业的热情是分不开的。在居委会几个月的工作中，在职人员发挥了很好的作用。西里居委会中的六名业主委员会成员，4名为在职人员，他们均为大学以上学历，其中两名为硕士学历。他们进入居委会带来了清新的思想、先进的管理理念，所以政府在居委会工作目前不能全面正常运转的情况下，首先要保护他们的这种积极性，激发他们参与社区居民自治的热情。另一方面，要树立培养被大家所认可的社区领袖，靠塑形象、靠办实事吸引居民，调动居民的参与意识，并且代表居民的利益，尽职尽责，及时向政府反映居民的意见和要求。

◆积极培育居民自治实体。政府部门要从宏观的角度培育自治实体，建立起符合时代要求的新型居民自治管理体制。因为当社区居委会发挥自治作用时，自治靠政府养活还不能算自治，等靠政府的经费来源是满足不了实际需要的，也不利于自治的成长。

2、社区居委会作为基层单位，通常是由政府给居委会派任务去解决居民问题，或居民自己提出问题让政府解决，而不是居民自己提出问题，自己解决问题。在最近的一次调查中，居委会每周用于完成政府的工作占90 %，用于自治的工作占10 %。这个现象暴露出一个矛盾，上地西里居委会目前的工作内容上看，虽然具备民主意识，但大部分时间都用来完成政府的工作，抛开陈旧的工作模式，建立一种新的工作机制，还得需要一定时间。在兼职(在职人员)的居委会成员中，他们不仅有较高的知识水平，而且民主参与意识更强。如何利用业余时间来完成居委会工作，还需要一定的时间来磨合。社区居委会实现自治还需要一个过程，根据目前社区居委会现状，要从基础做起。

◆社区居委会要调动居民参与的积极性。因为居民参与是社区居民自治的前提条件，也是衡量居民自治发展水平的一个重要标志，就是说要以居民参与这个前提条件来发展社区居民自治，自然必须调动起居民广泛参与的热情，通过居民的力量来实现自治。

◆社区居民自治功能定位。社区居委会目前应主要定位在服务上，满足社区居民的生活需要。服务不能停留在表面上，是现实的需要，有些服务是要通过专业化的方式来进行，需要专业人员从事居委会的具体事务。从工作方式上，让社区自治组织来承担技术性较强的服务功能，这本身就是不现实的。社区自治需要专业力量的介入，将居民力量与专业社区工作者的力量结合起来，形成居民积极参与、兼职与专职相结合的工作局面。

(原载于《现代物业·新业主》2004年第04期)