基层组织该不该介入物业管理活动？

2008年11月28日，广东省十一届人大常委会第七次会议修订通过了《广东省物业管理条例》。修订通过的《广东省物业管理条例》第五条规定：街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。该条规定在修订过程中，曾引起社会各界热议，下面，笔者就结合条例的修订，就该问题谈谈个人的一些粗浅认识。

对该条持反对意见的一方认为，《条例》关于基层政府、以及居民委员会在物业管理中的地位的规定，超过了政府指导、协助、监督的范围，是代替业主作重大决策，不符合上位法的规定，也不符合业主自治的原则。其理由：1、物业管理不是社区管理，不是社会管理，也不是对居民的管理，物业管理是业主对自己的不动产进行自主管理的行为。物业管理的主体只能是业主，业主自治是物业管理的核心，也是物业管理立法最重要的原则。2、现实生活中，确实存在业主不会当家、不愿当家，不敢当家的情况。在这种状态下，政府对物业管理的介入是必要的，但也正是由于这种状态，更应当鼓励业主自治，而不是强化行政干预，代替业主做主。3、居民委员会是居民自治组织，它既不是不动产的所有人，也没有行政管理的权利，不能“开展物业管理相关工作”、“办理物业管理有关事务”。

对该条持支持意见的一方认为，“业主自治”这一概念不准确，《物权法》也好，《物业管理条例》也好，都没有规定“业主自治”。“自治”是政治上的概念，在我国现行的法律、行政法规中，除了“民族自治”、“村民自治”、“居民自治”外，没有其他形式的“自治”。在物业管理中，所谓的“业主自治”只能是业主依法对自己的不动产进行自主管理。基层组织对物业管理活动进行指导、协助是维护广大业主共同权益的需要，也是有效成立业主大会和产生业主委员会的需要，有利于化解物业矛盾，促进和谐社区建设。事实证明，业主委员会的成立如果离开基层组织的发动和协调，那么业主大会往往难以顺利召开，也很难规范运作。基层组织介入物业管理活动符合物业管理实际，符合上位法的规定，是必要的也是可行的，应当强化基层政府、基层组织在物业管理中的作用。

应该说，强化基层组织在物业管理中的作用，是《广东省物业管理条例》修订中的一个重要内容。设置这一条规定，主要是考虑到当前业主大会成立难、运作难、监督难：业主大会成立前业主基于自身利益的考虑，意思表达往往是分散的，很难形成相对统一的意见;广大业主对有关法定程序不了解或存在理解上的偏差，在业主大会的运作上往往费尽周折，但成效不大;还有由于对业主大会的筹备活动难以存在有效的监督，往往会引起一些业主的质疑等等。从目前情况来看，部分业主物权观念薄弱、民主意识单薄，导致一些业主对自己的权益漠不关心，当自己的权益受到侵害时不知道如何保护或者使用不适当的方式来保护，甚至有时会被某些打着维权旗号的人所利用。因此将公权力引入物业管理中是十分必要的。另一方面，物业管理区域产生的矛盾往往是错综复杂的，如果单靠物业行政管理部门依照物业管理方面的法律法规来处理并不能彻底解决问题。而基层组织在处理这些矛盾纠纷时则有其得天独厚的优势，比如街道办事处，乡镇人民政府可以会同市容、环境、城管、公安等职能部门共同来解决问题。又如居民委员会作为群众性自治组织，更容易发现和解决物业管理区域存在的问题。

省人大常委会以高度负责的态度严肃认真地对待各方面的意见，多次组织常委会立法顾问、专家学者以及实务部门的同志对这一问题进行分析研究。大多数意见认为，本条规定没有超越国家上位法的规定。《物权法》第七十五条第二款规定，地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。《物业管理条例》第十条规定，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。《城市居民委员会组织法》第二条第二款规定，居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机构开展工作。可以说，《广东省物业管理条例》的这一规定是有上位法依据的。

从长远看，笔者也赞同政府应逐渐从社区日常事务中淡出，把日常管理权交给业主委员会，以及由业主委员会选聘的物业公司，政府只在发生矛盾与冲突时扮演调解和仲裁的角色。但是也应看到，物业管理相关主体之间的关系带有社会公共性质，与一般的遵循平等、意思自治原则的民事法律关系有所不同，由于业主一方的组织较为松散，相关的法律、行政法规未明确其法律地位，单个的业主要想维权相对比较困难，因此，在目前业主尚未有效组织起来，大多数业主维权意识尚不高的情况下，将公权力适度地引入物业管理领域是适当的。

按照《物权法》及《物业管理条例》的规定，建设行政主管部门和房地产行政主管部门担负了物业管理的主要职责，但从实际情况来看，建设行政主管部门和房地产行政主管部门中专职负责物业管理的人手却是非常有限的，很难应付众多商业住宅小区物业管理的需要。以广州市番禺区为例，该区国土局专职负责物业管理的人员只有2～3名，但2005年一年就受理物业纠纷案件450余件。人手的短缺，造成大量的物业纠纷得不到及时有效处理，继而引发群体性事件甚至造成人员伤亡。而将基层组织引入物业管理活动则具有以下优势：一是街道居委会作为政府职能延伸组织，具有行政协调职能;二是基层组织有更多的人力，有利于加强监督小区物业管理活动，切实解决目前物业纠纷投诉率高，调解率低的矛盾;三是基层组织与小区居民日常接触，便于联系，而且对小区情况熟悉，这有利于将矛盾和纠纷及时化解在萌芽状态，也有利于加强各方面力量的整合，实现综合管理和专业管理的有机统一，进一步促进社区建设和物业管理的良性互动。从实践来看，深圳市由于实行了市、区、街道办事处共管模式，物业管理矛盾纠纷总体减少，基层矛盾得到有效化解。统计显示，2008年上半年深圳市—级房地产行政主管部门受理物业信访件34件，比2007年同期减少27.7%，上级部门交办的信访件仅14件，比去年同期减少78%，同时未出现大的维稳信访事件。汕头市在成立业主委员会的过程中，采取政府主管部门政策指导，街道居委会发动组织，开发商物业企业积极协作，业主主动参与的做法，收到了良好的效果。

基层组织虽然可以介入小区事务，但也并不是说它就什么都可以管。按照《广东省物业管理条例》的规定，基层组织介入小区事务主要是对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。具体是指在筹备业主大会时，根据业主的书面要求指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组;业主委员会成立、变更后，接受业主委员会成立、变更的备案;业主大会、业主委员会出现僵局时，例如业主委员会不按规定组织召开业主大会会议、业主委员会委员集体辞职、业主委员会任期届满仍未换届选举的情况下，经业主要求给予协助。根据听证会的意见，修订通过的《广东省物业管理条例》删去了有关基层组织对召开业主大会给予指导和协助、推荐业主委员会委员候选人、以及组织协调处理物业管理中的重大问题的规定，其目的主要是为了体现业主自行管理。业主大会、业主委员会的日常运作，应由业主自行负责，基层组织不能代替、干扰业主大会作出决策。可以说，《条例》对基层组织职责的规定，主要是体现了“服务”而不是“管理”。

(作者单位：广东省人大法工委)