既有住宅增设电梯之困

既有住宅增设电梯存在的困难

上个世纪八十年代以来，随着改革开放的推进和市场经济的发展，我国各地城市建设提速，大批住宅楼房相继建成。但是，受当时经济发展水平限制，《住宅设计规范》要求七层以上的住宅必须设置电梯，也就是说七层以下的住宅不必配置电梯。因此，当时建造的房改房、集资房或商品房大多六层或七层高，没有安装电梯。这些房屋造价低、分摊面积少、使用费低的特征，很好地满足了当时人民居住和生活需求。但是，在经济飞速发展几十年后的今天，没有电梯的住宅已经滞后于当前人们的居住需要，加上这些楼里的居民也大多上了年纪，年老体弱，对电梯需求愈加迫切。因此，我国许多省市出台了有关既有住宅增设电梯的制度和办法。如广东省在2008年就发布了《广东省既有住宅增设电梯指导意见》，北京市2010年发布《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》，上海市2011年发布了《本市既有多层住宅增设电梯的指导意见》。但是，推进速度都非常缓慢，效果并不令人满意。究其原因，主要有这样三大困难：

资金筹措问题

一般一部普通电梯的价格在20万元左右，建造一个电梯井需要20万元左右，再加上安全鉴定、建设规费、土建安装、小区电压增容等费用，增设一部电梯正常需要50万元左右;如果涉及化粪池迁移、底层居民利益补偿等，费用将更高。这对于既有住宅居民、尤其大多数情况下是年龄偏大的中低收入居民来说，是无力承担的。

业主公共决策问题

既有住宅增设电梯，有些可能触及整个小区的利益，有些可能触及整幢楼的利益。这就需要相关主体通过公共决策达成一致意见。即使不触及整个小区或整幢楼的利益，至少也需要安装电梯所在单元业主的同意。但是，安装电梯的受益方只是中、高楼层业主，对底楼层业主来说，不仅没有好处，甚至在通风、采光、通行、隐私保护等方面受到负面影响。因此，从各地的实践来看，大多是楼层较高者赞成，低楼层业主多持反对态度，这成为增设电梯的最大障碍之一。另外，不同楼层在资金分担比例方面，也往往难以达成协议。

繁杂而专业的办理程序问题

既有住宅增设电梯，往往需要繁杂而专业的办理程序。从开始申请增设电梯到电梯选型、方案设计、规划许可、施工许可、消防备案、开工告知、监督检查、验收备案等。这一系列环节除了业主自身相互协调、与供应商、施工单位等交涉以外，涉及规划、建设、消防、人防、特种设备、环保等许多部门，每一个环节都需要详实、细致、符合要求的材料。不仅需要大量的时间和精力才能完成，而且往往具有极高的专业性。以规划许可为例，需要向规划部门提供下列申请材料：(一)建设工程规划许可申请书;(二)本单元业主身份证、房屋权属证明复印件;(三)代理人身份证、授权委托书;(四)增设电梯住宅建筑、结构施工图及地质勘查报告;(五)符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件;(六)本办法第五条规定的书面协议;(七)公示报告以及与异议人协商情况说明;(八)法律、法规规定的其他材料。对于住宅小区的普通业主来说，即使所有业主同意增设电梯，这些耗时耗力又具有专业性的材料准备和申请办理程序，是既有住宅增设电梯的又一难题。

南京的做法和经验

南京在2013年就出台了《南京市既有住宅增设电梯暂行办法》，试图推进老旧小区加装电梯工作，但是与其他城市一样，一直效果并不明显。直到2017年，南京将既有住宅增设电梯列入35项民生实事之一，计划增设电梯1,000部，其中玄武区700部，秦淮、建邺、鼓楼、栖霞等区各70部，雨花台区20部。到2017年年底，全市已有1,359部电梯签订书面协议，624部办理规划审批手续，250部进入施工阶段，61部完工。虽然没有完全完成1,000部的计划，但是相对于以往一年只安装一两部的情况，速度相当惊人。甚至引来了包括中央电视台《新闻联播》节目在内的国内媒体关注。南京市具体是怎么应对前面提及的那些难题的呢?

关于资金问题

南京市采取的办法是给予一定的财政补贴。具体来说，在修订的新《南京市既有住宅增设电梯实施办法》中，增加了对于“2000年以前建成既有住宅(商品房除外)增设电梯的，给予财政资金补贴”的条款。后来，房产部门和财政部门又确定了具体的补贴标准和资金来源：住宅楼为七层及七层以上20万元/台、六层18万元/台、五层16万元/台、四层14万元/台。补贴资金由市、区财政各承担50%。这样，在资金问题上，极大的减轻了业主的负担，也提高了广大业主增设电梯的积极性，为增设电梯工作顺利开展奠定了基础。

关于小区业主的公共决策问题

(1)政策上明确了增设电梯应达到的条件。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第五条规定：“既有住宅增设电梯应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分业主的同意”。同时，还要就增设电梯工程费用的预算及分摊方案;电梯运行、保养、维修等费用的分摊方案;电梯使用单位;对权益受损业主的资金补偿方案达成书面协议。

(2)多种方式说服底层或利益受损的业主。给予一定的资金补偿是解决这个问题最常用的方法，南京也不例外。所以，把对权益受损业主的资金补偿方案作为增设电梯的必备条件，并形成了底层住户权益补偿的操作规则和资金补偿参考标准，以推进增设电梯进程。除了利益补偿，对于担心采光、通风、出行、噪音、隐私等方面的业主，从专业角度细心解释，释疑解惑，排除困扰。

(3)动员大量街道、社区工作人员和志愿者，加入到解释、协调工作当中。增设电梯归根结底是业主自己的事，但为了推进整个工作进程，南京市政府部门做了大量工作。尤其是每个街道专门成立的“既有住宅增设电梯办公室”(简称“增梯办”)，组织街道和社区工作人员以及大量志愿者“跑断腿，磨破嘴”，上门做思想工作、召开居民协调会，优化流程设计，搭建对话平台。由于他们懂政策、会做思想工作，又作为第三方，不涉及业主利益。相对于业主自己协商，大大提高了成功率。

关于具体办理工作

(1)根据需要，出台配套政策和制度。为了推进电梯增设工作，根据现实需要，南京市出台了推进实施的一系列政策和制度。如对出台不久(2013年)的《南京市既有住宅增设电梯暂行办法》中的一些核心条款进行了修订和增补，正式颁布实施了《南京市既有住宅增设电梯实施办法》。而作为试点先行探索的玄武区，围绕增梯工作各个环节，总结出台了《既有住宅增设电梯设计导则》、《既有住宅增设电梯群众工作指南》等15项文件，涉及补偿参考标准、建设方费用分摊、现场管理等方方面面。使本来模棱两可、繁冗复杂的增梯流程变得简洁明晰。

(2)相关部门明晰规则、简化流程。结合工作实际，相关部门进一步细化工作要求，简化办事流程。如南京市规划局专门制定了《南京市既有住宅增设电梯规划许可手续办理规则》，对增设电梯申报规划许可手续的办理流程进一步明确，并对设计方案作出详细规定。如电梯井和候梯厅设计尺寸一般应控制在4米以内，电梯与北面建筑的最小楼间距一般应控制在10米以上。另外，规划部门设立增设电梯专门窗口，简化流程，提高审批效率。南京市特种设备安全监督检验研究院也全力配合各区工作，派出技术骨干在现场就增设电梯过程中设计、选型、使用环节等进行技术指导。

(3)大力宣传，积极解释。一是通过各种媒体和渠道，政策宣传全覆盖，让居民知悉增设电梯相关事宜;二是通过专家释疑、人大代表解答等方式，对业主的疑问进行解惑释疑;三是通过召开居民协调会、理论研讨会、经验交流会等，互通有无、交流经验。

几个存在争议的地方

南京市通过一年轰轰烈烈的“增梯”工作，在既有住宅增设电梯方面取得了极大进展。但是，在诸多方面尚有改进余地或者存在争议。其中，以下几个方面尤其值得关注：

政府出资的正当性

南京市进行一定的财政补贴，极大地推进了增设电梯的进程。在性质上，南京市虽然把增设电梯定性为市民群众的“普惠性”措施，但无论怎么解释，事实上就是利用公共财政资金为个别小区业主增设电梯，增加了私人财产。与前几年南京市财政资金出资为高层住宅更换电梯，以及政府出资的小区出新工程类似，这种用公共财政资金为少数个体利益服务的做法受到很多人的质疑。当然，政府出资为老旧小区增设电梯的做法，不局限在南京市一家，杭州等地方也都有类似政策。不仅如此，国外也有不少政府出资为私人住宅加装电梯的例子：上个世纪80年代，瑞典政府和国会给电梯的改造研究划拨了特别基金款，并成立改造电梯工作组开展协调工作;芬兰对加装电梯采取由中央财政、地方财政和居民各出40%、15%和45%的资金分摊办法;新加坡旧式楼房实施电梯翻新工程，一般是政府出资90%，个人承担10%。因此，政府出资为老旧小区增设电梯，无论认为是“普惠性”的，还是利用公共财政为私人增益，都有一定道理，主要看怎么理解。

参与公共决策业主的范围问题

《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第五条的规定来自于《物权法》第七十六条，似乎没有值得争议的地方。但是，无论是原来的普通家用电梯，还是通过升级改进以后、没有电梯井的电梯，在加装过程中，不可能是空中楼阁，必然占用一定面积的土地，一般在4-5平方米到10多平方米不等。《物权法》第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”这意味着加装电梯所需土地使用权，不属于业主的专有权，而是共有权。那么，是加装电梯所在楼栋的业主共有还是全体小区业主共有呢?如果是加装电梯所在楼栋共有，则就像南京市规定一样，由本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意即可。如果是小区全体业主共有，则需要由整个小区房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。也就是加装电梯所占土地使用权界定不同，参与加装电梯公共决策的业主范围就会不同。显然，南京市采用了前者，即认为增设电梯所使用的土地，属于本楼栋业主共有。这种认定一方面一定程度上杜绝了底层业主、尤其一楼业主因占用土地提请诉求的可能;另一方向，缩小了参与公共决策业主的范围，使增设电梯的公共决策更容易达成一致意见。从而大大加快了电梯加装速度。但是，这种认定并不是没有瑕疵。如果按这种逻辑，小区规划红线以内的土地使用权，除了按不同楼栋建筑垂直投影已经被分摊的专有部分以外，小区剩余部分的土地使用权哪些属于个别楼栋，哪些又属于全体业主共有的问题，将是未来小区纠纷的根源之一。

在南京增设过程中，以此问题为主要理由之一，有业主对南京市规划局提起了诉讼。最后，南京铁路运输法院一审判决非本栋或本单元业主无权反对增设电梯。其法律依据是《江苏省物业管理条例》第六十九条：“住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意”，以及前面提到的《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第五条。暂且不提后者，《江苏省物业管理条例》第六十九条对于增设电梯等的规定，除了需要本幢或本单元“双三分之二”同意以外，还要求“符合规划、土地、建设、环境保护、消防管理等法律、法规和技术标准，并且依法办理相关批准手续”。这个判决是否符合土地相关法规，值得探讨。

行政资源配置失衡问题

南京将既有住宅增设电梯作为2017年35项民生实事之一来抓，因此，投入了大量的人力、物力和财力在这项工作上。尤其是增梯任务最重的玄武区，区政府成立了玄武区既有住宅增设电梯工作领导小组。区政府分管区长任领导小组组长，区建设局、环保局、市场监管局、人防办、消防大队、各街道办事处等单位分管负责人任领导小组成员。领导小组下设办公室，办公室设在区建设局，建设局局长兼任办公室主任，分管局长任办公室常务副主任。各街道办事处分别成立既有住宅增设电梯工作领导小组，办事处主要负责人任领导小组组长。每个街道也都成立了“既有住宅增设电梯办公室”(简称“增梯办”)。尤其是街道、社区工作人员，全年几乎最重要的工作就是围绕增设电梯展开，虽然取得了较好的效果，但是，相对于投入及其他方面工作的影响来看，这种把行政资源短期内投入到某件事上的做法，也值得探讨。

原载于《现代物业·新业主》2018年2-3期/总第415期