张荣：公租房建设的三种模式及核心问题

第一种模式：政府出地、政府投资、政府管理，像建设廉价房一样，由政府无偿划拨土地，由政府融资建设。

这种模式说到底就是国企模式，国家出地处资、国企化运作。这里面最大的问题是什么？笔者认为是如何在解决民生困难的宗旨下，合理安排投资量及确保后续收益。这就要求政府科学地设定治理机制，在不会盈利为目的的前提下，让完善的治理结构确保公住房分配合理、物尽其用、运行可持续，且不会成为社会的负担。具体而言，分配环节要保证公共、公正、公开，运营环节加强成本控制，而且运营及日常管理对于公租房的保值显得更为重要。如果全部按照事业单位运作，显然令政府机构更为臃肿。

那么公租房的日常管理、物业管理及维护是外包呢，还是在政府自己做？显然外包比较合理，但是外包必须有一定的市场激励机制，物业公司才可能提供匹配的服务，所以这就牵涉到物业公司运行时薪金制还是包干制的问题，一环套一环，任何一环出现问题，最终导致的都可能是权力寻租以及公努浪费。国企模式意味着从建设到管理的所有环节都必须由政府来监控，如果制度设计和执行机制不完善，非常可能导致“公地悲剧”。

第二种模式：政府划拨土地，吸引社会机构参与建设，即“政府出地，企业出钱”

这种模式显然是国资与民资共处的国有控股模式。政府和企业按照投资必烈进行收益分配，但产权依然属于政府所有（包括住宅及商业部分），公租房分配由政府主导，企业所扮演的角色只是缓解政府的资金压力，并没有获得租金收益之外的油水，如果缺乏足够的吸引力，投资者收益低于社会投资的平均收益，企业也不会长久的积极性。所以这种模式的核心是收益如何让分配、双方如何合作、合作是否对企业长久吸引力。

要保证有长久吸引力，有必要在公租房项目的商业部分上动一些脑筋，是售还是租？比如，可以让企业代理经营商业物业，政府给予企业非常优惠的条件，让企业明白参与公租房建设的目的不是为了分配优先的租金收益，而是在分配租金之外还可以收获商业部分的特殊经营权（政府可减免商业部分的租金等），进而让企业获取高于社会平均收益的回报。这种模式不仅对企业的财力提出了要求，而且还要考察其是否具备运营住宅商业、整合住宅商业资源的经历能力。

第三种模式：政府拿出一部分土地指定用于建设公共租赁住房，让各类企业通过市场方式取得这些土地，然后自己建设公租房，并拥有这部分公租房租赁的所有权。

这种模式的本质其实就是市场化模式，即政府只参与公租房的分配与租金定价（根据区域“夹心层“收入水平阶段性确定），其他都由企业负责，即企业在不改变公租房性质的情况下，可以进行市场交易。但一般情况下，住宅和商业整体转售比较合理。因为整体转售即可以避免企业背离社会责任而陷入投机盲区，更可以不断促使企业通过商业部分的神话经营及资源整合提升项目的整体价值或收益。

如果第二种、第三种模式是可行的，那么完全可以考虑在市中心区建设公租房，因为商业部分的特许经营或者安全转让对企业的吸引力或许更大。

以重庆为例，虽然目前采取的是第一种模式，即政府作为投资为投资主体。但要可持续发展，必须思考向第二、第三种模式演进。重庆公租房建设有五条资金来源渠道：中央下拨资金、地方财政资金、土地出让5%、银行和非银行金融机构、公积金贷款和发行债券以及房产税收入。按照4000万平方的阶段性建设规划，土地成本、各种税费已经建安成本三项共计1700~1900亿。前两项免除之后，建设资金的70%需通过贷款融资，但据说目前融资非常艰难。为什么呢？因为银行不是政府的提款机，它必须按照市场规划、市场风险进行信贷决策，否则清醒借贷肯定会影响市场次序以及这项事业的长期发展。