《保安服务管理条例》实施情况调查

据统计，截至2008年底，深圳市物业管理从业人员达201605人，其中，保安人员有79848人，占总体的40%。行业经过一年半的发展，有业内人士估计，目前深圳物管行业中的保安（包括没有登记在案的）已经突破了20万人。这支无论是数量还是地位均占物业服务重中之重的队伍，一直在物业管理中为我们提供着安全防范服务，并承担着保护居民的人身安全、财产安全的职能，为协助维护社区乃至社会秩序做出着巨大贡献。然而，不仅仅是物业行业，整个保安群体良莠不齐，一些保安员由于素质、待遇等各方面的原因，容易产生心理和行为偏差；再加上企业在挑选保安时把关不严，日常管理松懈，也导致一些保安员处于散漫状态，甚至违法犯罪。

“保安须持证上岗，不得搜身或用暴力手段处置纠纷”国务院总理温家宝签署的第564号国务院令《保安服务管理条例》已施行。这是我国保安服务业第一部行政法规，物权法博士、律师朱兰春指出，作为一部行政法规，在中国法律体系中，其效力仅次于宪法和基本法律，在全国范围内具有强制约束力。时至今日，该条例已施行近半年，在物业行业落实情况如何？本刊记者于近日进行了深入的调查。

焦点：条例引发行业高度关注

一纸条例将物业服务企业纳入公安机关管理范围，引起了物业管理行业的高度关注。对物业公司将产生明显影响的条例，集中体现在以下几个方面：

一、保安服务范围的重新界定

此次条例颁布实施，亮点之一便是将保安服务活动全部纳入公安机关监管，并对物业保安服务范围作出新的界定：物业服务企业招用人员在物业管理区域内开展的门卫、巡逻、秩序维护等服务。保安定义外延被进一步扩大，不仅涵盖了物业服务企业的相关服务内容，还延伸到各类单位的门卫等，这些自行招用保安员的机关、团体、企业、事业单位和物业服务企业，在条例中统称自行招用保安员的单位。

二、物业公司提供保安服务的备案制

按照条例规定，提供保安服务的物业公司应当具有法人资格，有符合条例规定条件的保安员，有健全的保安服务管理制度、岗位责任制度和保安员管理制度，并应当自开始保安服务之日起30日内向所在地设区的市级人民政府公安机关备案，提供相关资料。条例还规定物业公司不得在本单位以外或者物业管理区域以外提供保安服务，同时，不再招用保安员的，应当自停止保安服务之日起30日内到备案的公安机关撤销备案。

三、保安员资格的准入制

保安员除了要满足“年满18周岁，身体健康，品行良好，具有初中以上学历的中国公民”的基本条件，有“前科”的人不得担任保安员。保安上岗前要经过培训并通过市级公安机关考试，审查合格并将指纹等人体生物信息录入信息库，才能发给保安员证，以提高保安员的准入门槛。

四、保安员待遇制度的硬约束

保安员作为保安服务的具体承担者，一方面要严格管理，另一方面也要保障其合法权益。为此，条例做了三个方面的规定：一是就保安员履职的措施和禁止行为做了具体而明确的规定；二是明确保安从业单位对保安员负有管理和教育培训的责任；三是规定了要依法保障保安员在社会保险、劳动用工、劳动保护、工资福利、表彰、抚恤等方面的待遇及合法权益。通过这三方面的结合，从而有效地规避可能出现的劳动用工风险。

争论：制约还是规定？

保安条例颁布实施，市民普遍支持，但有不少物管企业担心保安业务的运行与拓展将受到制约，条例中的一些规定也引起了业内人士的争论。

一、保安服务定位是否合理？

长期以来物业保安在社会公共安全防控体系中的作用、责任及监管不明确。有专家称，条例对保安服务的重新定位解决了物管行业保安员的身份界定问题，改变了以往职业定位不明、叫法混乱的状态；另一方面，还将对规范物业管理行业发展、维护业主和物业公司的合法权益，创建和谐、稳定、安全的物业管理区域发挥作用。

对此，深圳市中航物业管理有限公司安全管理总监、保安服务公司总经理孙其忠则持相反意见。他强调，政府所认定的保安员是专一性比较强，以维护治安为主体的队伍；而物业保安和社会上所广泛定义的保安不一样，“作为综合型保安，物业保安除了要承担维护秩序的主体任务，在整个物业管理的过程中，他必须参与一些物业管理的实质内容，比如装修监管、停车场管理等等。”广东省人大常委会法工委的雷斌也认为，物业保安和传统保安的性质不一样，管理方式、管理制度、监管体制也不一样，将其纳入保安范畴由公安机关进行统一管理的做法欠妥。

对于上述争论，北京市建委物业服务指导中心的王占强表示，此次条例的颁布实施是站在全社会的角度对保安服务行业进行规范，而物业管理作为社会组成的一部分，不应该以行业的角度将物业保安划分出来，物业管理中的保安业务应当而且有必要纳入整个社会的保安体系统一规范。

二、保安员持证上岗流于形式？

考试审查合格，并且留取指纹等人的生活信息，可以从源头上杜绝有前科、有劣迹的人员。朱兰春指出，“条例从立法的层面上，规定了企业、政府对保安员的双重审查：人员资格和技能水平。”孙其忠认为，条例通过对企业和保安员个人备案机制的建立健全，来确保保安服务业的“纯洁性”和优化保安群体结构，是值得肯定的。但在实际操作中，保安员资质审查往往流于形式。他具体分析道：

“其一，保安员上岗证的实质定位不明确。与电工操作证不同，保安员上岗证并非具有技术含量的就业工具，社会认可度低。说白了，这个证不值钱！

其二，保安员上岗证并非终身制，每年都需要重新培训考核审查，产生一大笔费用。面对劳动成本的不断增加和保安员流动率高企的压力，企业承担不了这笔费用；而由于这个证不值钱，保安个人也不愿意承担。”

“哪怕这个培训是免费的（事实上不可能），物业公司用人本来就紧张，哪里还抽得出时间去参加培训？”某业内人士称，企业往往迫于无奈，随便应付几个课时，花钱盖章拿证了事，保安员从中根本学不到什么实质性的东西。

三、公安机关的角色能否转换？

过去，保安服务公司只能由公安机关经办，随着条例的出台，公安机关由经办保安服务公司，转为监管保安服务活动。据公安部新闻发言人介绍，条例的出台，不仅不是“以防黑社会为名，行行业垄断之实”，反而是一个保安服务将更加市场化、规范化的“信号弹”。

从公安机关的角度出发，物业公司在所辖区域内履行的安全防范职责，与内部保安组织无异，因此将物业保安纳入其管理系统；但在其实际操作中，即便像深圳中航物业一样具备成立保安服务公司条件的物业公司，仍迟迟申请不到保安公司经营资质。是条例的相关配套实施办法没有完善，还是公安机关不愿放弃既得利益，而导致保安服务市场仍未开放，记者无从考证。朱兰春也对此表示质疑，“公安机关会轻易出让保安市场这块大肥肉吗？作为既得利益者，又指望其推动条例的落实，这本身就是自相矛盾的。运动员能同时身兼裁判员吗？”

现状：困难重重！

保安服务条例设定了一年的过渡期，在这个期限内，已经从事保安服务的单位和人员要完成企业重新备案、行政许可及保安员证的换发等工作。如今，这一年的过渡期已经过了一半，条例却仍然处于“休眠”期。

记者通过各地物业管理主管部门和协会了解到，北京、天津、广州、厦门、郑州和深圳的情况一样，政府和公安机关对条例的推进并不积极，既没有出台条例的相关实施细则与办法，也没有落实的具体时间。北京市建委物业服务指导中心和广东省人大常委会法工委分别透露，北京和广东今年年内均无相关的实施办法立法项目。

随着条例的正式颁布实施，对于保安服务的定位及备案制度已无争论的必要。各地企业、协会及行业主管部门，对条例不管是支持还是反对的，都在着手准备应对措施。厦门市物业管理协会常务副秘书长林昆明称，目前厦门市物协正与当地公安局积极地协调，“关键是培训！现在公安局拟定的培训价格是700~800元，收费太高了，我们的企业无法承担。”他希望协会能争取到为物业公司提供保安培训的机会，以尽量减少条例给企业带来的财政负担。林昆明补充说，“以后我们的企业可能不是所有安保人员都叫保安”。

这种试图用称谓和职责将物业公司保安服务与普通保安服务区别开来，以规避条例相关规定的做法相当普遍。跟厦门相比，天津市物业管理协会的立场比较硬，张俊梅秘书长称，他们坚决不与公安部门对接。“只有业主要求物业公司提供保安服务的，我们才会聘请保安公司的保安，聘请保安的高成本，也将计算在业主的物业费里面；而没有要求的，物业公司只招公共秩序维护员”。而郑州市则因为物业收费水平偏低，物业公司经营困难，政府就不打算强制推行。但是，河南省物业商会秘书长张国强倒是希望条例将来有机会推行，“毕竟对行业有促进作用，对于稳定保安员队伍也有好处。”

在条例实施前，深圳的物业公司和保安员就已经实施备案制度，因此目前还是走在全国前面。据深圳保安网公布的数据显示，截至4月30日，深圳市16家专业保安公司录入的保安员有94739人，制证数12157个，保安员的持证率只有12.8%。可想物业行业保安员的持证率就更低了。

是什么原因导致保安员持证上岗率低，条例难以落实呢？这与保安员的流动率高企、平均从业时间较短暂、职业前景不明朗不无关系。朱兰春强调，“对于条例的出台，能否改变这一现状，我持保留意见。再严谨、再规范的制度规定，也不可能建筑在流沙般的职业流动之上。”他还总结了条例无法落实的内在原因，“最重要的是政府机关重管理、轻服务、欠保障。而管理又总是与利益相关，管理的背后是利益攫取。这个大思路不变，出台再多的条例、细则，仍不足以从根本上改变保安服务市场的现状。”

保安服务市场随着条例的实施，将向社会开放，同时该条例还排除了外商独资、合资、合作制的保安服务公司对部分治安保卫重点单位的聘请，朱兰春认为“这无疑给其他类型的物业公司，提供了更多的市场机会。”但是，目前仍未有一家物业公司申请到保安公司经营资质。对此，孙其忠很着急，“因为资质问题，我们不能对外选盘。如果政府不进一步明确准入条件，加大保安服务市场化程度，根据现在行业的发展，我们中航物业下属的保安服务公司在保安服务市场的拓展将严重受到制约。”

雷斌指出，很难在半年的时间看出一部新法规的实施情况。而要从纸上落实到现实，条例遇到种种问题也是必然的。对于解决条例实施中出现的各种问题，进一步推进其落实，朱兰春提议可以将保安员的收入、福利等保障，与物业公司的年审制挂钩。“因为收入较低、福利不足是保安员流失的重要原因。归根结底，不真正提高保安员各项待遇，不明朗其职业前景，不将其视为一种劳动技能，进而纳入职业管理体系，保安员的问题不可能真正得到解决。”

鉴于保安服务范围的宽泛，孙其忠提出，“我们行业可以制定一个物业保安服务标准，重点明确物业保安的权利、责任和义务。”从法律层面而言，朱兰春认为穷尽保安服务范围，既不可能，也不必要。但以立法形式，列举其主要职能，则完全应当，而且必要。至于保安在公司的要求或允许下提供在此之外的其他服务，如中介服务等，朱兰春表示，“只要不与其最主要职能冲突，不颠倒服务的主次功能，在业主有需求的情况下，眼下似无必要一刀切予以禁止，更何况条例对此也无禁止性规定。”

最后，朱兰春指出，所有保安服务中的不规范现象，基本上都可以归结到职业水准问题。“作为技术含量相对较低的职业，职业水准的低下，往往就是职业道德的低下。缺少这一点，将百病丛生。职业道德的低下，是全行业的问题，也是全民族的问题。我们这个民族病了，其他的一切，不过是病象之反映。将保安现象置入这个大框架内，才能有真切的体验与把握。”