业主委员会的法律性质辨析

作者系华东师范大学公共管理学院教师，上海交通大学法学院博士生

近年来，业主委员会（下称“业委会”）在物业管理中的法律地位引起了广泛争议，业委会能否同物业管理公司订立物业服务合同？能否在物业管理诉讼中成为原告或被告？各地实践差别很大。笔者认为，这些问题的最终解决，有赖于对业委会的法律性质的准确界定，本文拟对这一问题作具体分析，以期对立法和实践有所裨益。

一、对《物业管理条例》相关规定的分析

《物业管理条例》（下称《条例》）第15条规定，“业主委员会是业主大会的执行机构。”该规定是对业委会法律性质的明确界定。从法理学角度分析，作为执行机构，业委会应当具备如下法律特征。首先，业委会产生于业主大会的选举，对业主大会负责，其职权来源于并受限于业主大会，它不具有独立于业主大会的利益，其产生的根据和存续的理由在于执行业主大会决定，维护全体业主共同利益。其次，业委会不是一个独立于业主大会的组织，只是其内部的执行机构。业主大会既是全体业主自我管理的议事制度，也是全体业主自我管理的组织机构。业主大会作为组织机构是通过业主大会这一议事制度来形成其意思即业主大会决议，然后通过其执行机构——业委会将这种意思付诸实施。最后，业委会履行法定或业主大会赋予的职责的行为是基于其执行机构的地位而进行的，是一种履行职务的行为，应当以业主大会的名义进行，并由业主大会承担行为后果。

笔者认为，作为执行机构，业主大会与业委会的关系同公司与其董事会的关系是类似的，董事会应当以公司名义对外发生民事法律关系，而不能以自己的名义从事。但是，《条例》并没有将上述关于业委会的性质定位坚持到底，第35条规定：“业主委员会应当与业主大会选聘的物业管理企业订立书面的物业服务合同。”这就是实践中业委会成为物业管理合同一方当事人的法律依据。既然业委会是物业管理合同的一方当事人，当然在发生合同纠纷时，也应当将其作为一方诉讼当事人。这显然与第15条业委会是业主大会执行机构的性质定位相矛盾，这是导致司法实践不统一的主要原因。例如，在北京永泰园新地标业委会诉泰华家园物业管理公司返还灭火器案中，法院判决原告胜诉，而在上海华宇物业有限公司诉上海怡华苑业委会物业管理费纠纷案中，法院就以业委会是业主大会的执行机构，不具有诉讼主体资格为由，驳回了原告的诉讼请求。

二、对业委会在民事诉讼法上的性质辨析

分析业委会在民诉法上的性质，就是分析业委会是否具有民事诉讼主体资格，可否成为一方当事人。《民事诉讼法》第49条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”业委会既非公民，也非法人，它是否属于其他组织呢？根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条，其他组织必须符合三个条件：其一，合法成立；其二，有一定的组织机构；其三，有一定的财产。下面笔者仅对第三个条件进行分析。

肯定业委会是其他组织者认为，业委会有一定的财产，其财产主要来源于三方面：其一是共用部位、共用设施设备及由此产生的收益；其二是物业管理用房；其三是专项维修资金。所谓“一定的财产”并不强调拥有财产所有权，财产的支配权亦可，即使用权和处分权。业委会对上述财产无所有权自不待言，那么它是否有支配权呢?《条例》规定，公共建筑和共用设施设备由全体业主共同使用并不得改变用途，确需改变用途的，应当提请业主大会讨论决定同意后，依法办理有关手续。利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会、物业管理企业的同意后，按照规定办理有关手续，所得收益用于补充专项维修资金或按照业主大会的决定使用。《条例》第39条规定：“物业管理用房的所有权依法属于业主。未经业主大会同意，物业管理企业不得改变物业管理用房的用途。”第54条规定，“专项维修资金属业主所有，其收取、使用、管理的办法由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制定”，第11条关于业主大会的职责规定，业主大会“决定专项维修资金使用、统筹方案，并实施监督”。

由此可见，上述财产的支配权都不由业委会掌握，而由相关业主或业主大会掌握，业委会对这些财产既无使用权，也无处分权，它只是按照全体业主的意思，为维护全体业主的共同利益，来管理和使用这些财产。业委会的管理和使用行为是基于相关业主或业主大会的意思，是其作为业主大会的执行机构的一种职务行为。因此，业委会不具有“一定的财产”，不是民诉法中的其他组织，不能成为民事诉讼中的当事人。

业委会不具有民事诉讼当事人的基本条件。依据民事诉讼法理论，民事诉讼当事人必须与案件审理结果有直接的利害关系。对于物业服务合同诉讼中的权利，业委会只是代表全体业主去行使，并将因此获得的财产和利益归属全体业主，对于诉讼中的义务，它也只是代表全体业主并以全体业主的财产和利益去履行或承受，其诉讼行为受制于全体业主的共同利益和要求，它没有诉讼自主权。全体业主的实体权利和义务受案件审理结果的直接影响，业委会不具有承受这些权利和义务的能力。

三、对业委会在民事实体法上的性质辨析

《条例》第8条规定：“物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。”第11条规定：“业主大会的决定对物业管理区域内的全体业主具有约束力。”此外，《条例》还明确规定了业主大会的职责和议事规则。由上述规定可见：其一，业主大会是由全体业主为管理物业而组成的自治自律性组织。其二，业主大会是物业管理方面，同一物业区域内，全体业主之间的最高权力机构。对于涉及全体业主的权利和义务的事项，业主通过业主大会发表意见，进行表决，形成业主大会决议。业主大会决议对全体业主都有约束力，它代表了全体业主的共同的利益和要求。但是，由于业主大会不是一个常设机构，并且通常人数众多，难以执行其决议，所以它需要一个执行机构来执行决议，并负责如会议的召集和举行等常规事务，否则，业主大会便无法运作。因此，业主大会有必要建立一个大会委员会来负责上述事项。笔者认为，《条例》规定的业委会，其性质就是业主大会委员会。这表现在：其一，业委会是由业主大会选举产生；其二，只有业主大会成员，即业主才可以担任业委会委员；其三，业委会的职责是执行业主大会的决议。

因此，业委会在性质上应当是业主大会委员会，是业主大会的内部执行机构，它既不是与业主大会平行并立的组织，也不是业主大会之上的管理组织。其实，无论从法理角度还是从实际需要角度，我们都不应当、也没必要在物业管理领域创设一个与业主大会并立或高于业主大会的组织，而作为地位低于业主大会的组织，将业委会定位为业主大会的内部执行机构是最恰当的。

四、对完善业委会制度的立法建议

笔者认为，《条例》第15条关于业委会的性质定位是准确而且恰当的。2005年7月全国人大常委会公布的《物权法》草案已基本采纳了业委会是业主大会内部执行机构的观点。草案第78条：“下列事项由业主依法共同决定：……（四）选聘和解聘物业管理机构或者其他管理人”。第84条：“业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业管理机构或者其他管理人管理。”第87条：“对物业管理机构等违反合同发生的争议，业主会议经三分之二以上业主同意，可以以业主会议的名义提起诉讼、申请仲裁；业主也可以以自己的名义提起诉讼、申请仲裁。”

上述规定表明：其一，物业服务合同中的委托人是业主，这说明业委会不能成为该合同的一方当事人；其二，对于物业服务合同争议，只有业主会议和业主才有诉权，业委会不能作为当事人提起诉讼和申请仲裁。笔者认为，草案的规定仍有如下不足：其一，没有明确物业服务合同的一方当事人到底是业主还是业主大会。依据第84条应当是业主，但是，如果是业主，业主会议又怎么能以自己名义对合同争议提起诉讼或申请仲裁？其二，对业主的诉权不作任何限制，如果业主和业主大会同时起诉该如何处理？当物业公司为原告时，它是以业主为被告，还是以业主会议为被告？其三，没有明确规定业委会的法律性质。草案应如何完善上述前两点不足不是本文的讨论范围，但是，不论如何完善，依据上述规定的精神，物业服务合同当事人和诉讼与仲裁当事人，只会是业主或业主会议，而不会是业委会。所以，笔者认为，未来的《物权法》应当明确规定，业委会是业主大会的内部执行机构，只有这样，才能最终理顺业主、业委会和业主大会三者之间的法律关系。