从一实例谈业主诉请撤销业主委员会备案证的法律问题分析

案情简介：

被告某街道根据某业委会的申请，于2012年5月8日颁发了相应的业主大会、业主委员会备案证。业主韩某某等不服，诉称换届小组对业主总投票权数、专有部分总面积统计错误，业主大会决定、业委会组成均未“双过半”，业委会成员产生不合法，本案为差额选举，根据相关规定不适用“不提出同意、反对和弃权意见的视为同意大多数人的意见”的规则。“当选”的委员不符合法律法规规定的条件，存在欠缴物业费等情形。业主大会换届程序不合法，将业主大会《议事规则》、《管理规约》表决程序与推选产生业委会候选人的程序“捆绑”表决。故请求撤销被告核发的业委会备案证，并对小区全体业主进行赔礼道歉。被告辩称其备案行为系依据《上海市住宅物业管理规定》的有关规定，对筹备组提交的文件进行了审核后依法作出，并在原告起诉后进行了有关事实的调查，确认了备案行为的正确性。

审理法院认为，本案业委会筹备组向被告提交的备案申请材料已经证明，该小区通过向业主书面征求意见的方式召开了业主大会，并选举产生了新一届业主委员会，投票通过了业主大会《议事规则》及《管理规约》。该小区业主大会的参与人数、业主委员会的当选、《管理规约》及业主大会《议事规则》的通过均符合《规定》的投票比例规定，第三人同时承诺提交材料的真实性。被告已尽到了备案审查的法定职责。物业管理区域内的选举、投票等活动系小区业主的自主管理行为，原告某某等提出的被告应当对形成统计结果的有关选票、表决票等的真实性及当选委员是否已经缴纳物业管理费进行核查的要求，已经超出了行政机关依据物业管理规定进行备案的审查范围，且被告针对原告诉称意见提供了补充证据进行了合理的说明。故对原告的请求不予支持。

律师点评：

首先需要说明街道对依法成立的业委会进行备案是有法律依据的，根据国务院《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”所以，笔者认为，街道按照法定职责和程序对业委会进行备案是合法的具体行政行为，这里需要讨论的是街道对业委会进行备案行为的性质、审核范围及是否具可诉性的问题。

一、业主委员会行政备案的性质及审查范围

根据以上规定，业主委员会成立后应向行政主管机关备案。因此，行政机关对于备案材料仅具有形式审查的义务，即对于文件是否齐全、内容是否符合法律规定进行审查。行政机关只要确认业主委员会提交的文件齐全，记载的内容满足法律规定的要求，就可予以备案。根据职权法定原则，行政机关无须也无权对文件内容的实质合法性进行审查，即不需要对文件的真实性进行审查。

就本案来说，被告根据业主委员会提交的备案申请材料，认定该小区通过向业主书面征求意见的形式召开了业主大会，并选举通过了业主大会《议事规则》及《管理规约》，小区业主大会的参与人数、业主委员的当选、《管理规约》及业主大会《议事规则》的通过也符合《规定》的投票比例规定，在确认其形式合法的此前提下予以备案，应当认为被告已经履行了相关的法定职责。原告提出的对形成统计结果的有关选票、表决票等的真实性及当选委员是否已经交纳物业管理费进行核查，属于对申请材料进行实质性审查。此类事项不属于行政备案机关的职权范围，如果行政机关动用职权进行审查，则属于超越职权的行为。

笔者认为法律规定业主委员会选举产生后应进行行政备案而非行政审批，其立法意旨在于尊重公民自由意志，鼓励业主自我管理，尽可能不让政府过多地干预业委会正常运作。所以行政机关有对备案申请进行审查处理和指导规范业主大会依法行事的职责，也有不随意干涉业主大会、业主委员会自治管理的责任。

二、业主委员会行政备案行为是否具可诉性的分析

行政确认行为的可诉性取决于行政机关的确认行为是否引起了法律关系的变动。行政备案作为一种行政确认行为，只是对业主委员会依法成立这一事实的确认，并不是业主委员会成立的条件，所以不具有可诉性。这样一来本案就存在问题了。

进一步说，事实上，如果行政机关认为某业委会提交的申请材料不符合法律规定而不予备案，其行为会对相对人的权利义务产生一定影响。根据《上海市住宅物业管理规定》第二十一条第二款的规定，乡、镇人民政府或者街道办事处对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。业主委员会应当依法刻制和使用印章。那么没有备案的业主大会就无法获得合法的印章。所以法律规定业主委员会需要进行行政备案而非行政审批的立法初衷是好的，作为行政确认行为，其本身不具备可诉性，但是，由于目前业委会的备案行为是对业主、业委会的权利有实质性影响的，对行政机关这一行为的如果不具备可诉性的话，显然会造成公民权利受到侵害而无法救济的情况，所以笔者认为，目前司法机关不宜明确对业委会备案行为不具可诉性，而应同本案处理情况一样，对政府的备案行为的合法性进行审核，以更好的维护业主的利益。

（作者系北京盈科（上海）律师事务所合伙人）