政府能否监管业主自管，非物业管理企业管理物业？

近日，参加物业管理政府主管部门区市联席会议，一区政府主管部门领导会上提出了一个问题：业主实行自我管理模式，或者聘请其他专业公司直接管理物业，政府是否负有监管职责？如何监管？会上大家展开了讨论，但似乎很难达成共识。争论的焦点在于，管或不管，均觉法规依据不充分。

这一问题，与国务院《物业管理条例》和《物权法》有关规定密切关联。关于物业管理概念，《物业管理条例》第二条规定：“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”《物权法》第八十一条规定：“业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。”这一法律规定，使得传统的单一型由物业管理公司管理物业的物业管理运作模式开始发生变革，社会上逐步出现了业主自行管理和非物业管理公司管理物业现象。

按照《物业管理条例》的规制，业主和物业管理企业之间的合同约定以及商品交换称之为物业管理，而非物业管理企业实施的物业管理和服务行为，不属该法规定义的“物业管理”。自然，政府也不能以《物业管理条例》为依据对非物业管理企业管理物业的行为予以行政监管。但是，实践操作层面看，业主自管或其他单位管理，也是业主物业的管理服务行为，放弃行政监管，不仅存在政府管理缺位风险，而且对社区和谐稳定构成潜在威胁。于是，“管与不管”，“如何管理”成为各级政府、社会和物业管理行业必须回答的问题。

实际上，物业管理的概念内涵、外延边界等一系列理论和法律问题，始终存在争议，业内理论层面一直在不断探讨。2007年笔者就曾在《物权法与我国物业管理的和谐发展》一文中提出，应在物权法框架内重新构建物业管理法规体系。同年，修订《物业管理条例》时，亦曾以单位和个人名义上书中物协和建设部请求修订“物业管理”概念，但均未被采纳。私下揣度，原因无非有三：

一是，认识上和观念上的局限。无论是物业管理行业还是社会的普遍认识，大都视物业管理企业管理物业为“正统”，其他形式管理物业为“非正统”。这里既有历史和客观的因素，也有主观和惯性思维作用。如我国现代意义上的物业管理产生于1981年房地产市场初起的深圳，自诞生之日起，物业管理即以专业的公司形态出现，以后物业管理发展一路高歌猛进，一直以此形态展示于世。无论社会、政府还是普通群众，对物业管理的认识多基于此，久而久之，不可避免形成固定概念。反观我国港澳台地区，物业是否由物业管理公司管理似乎并无藩篱，物业公司和其他公司的界限也并非十分清晰。如第一太平戴维斯等香港五大行，其虽然承接物业管理业务，但其业务范围相当宽泛，包括房地产评估、房地产综合运营等多个方面，物业管理只是其诸多业务中的一种而已。而台湾的很多住宅区不聘请专门的物业管理公司打理，常常是由业主自己选出比较精干的管理委员会负责庭院、各种公共活动场所和临街建筑物的管理，不收取报酬。

二是，法规总是滞后的。从世界各国来看，立法大多是在总结历史和现实基础上，对已经发生的行为进行规制，对未来或可能发生的进行法律约束则基本持保守态度。2007年，物权法确认了物业管理运作的三种模式，但物权法的规制对象是普遍意义上的“物”，物业管理仅是“物”的一个组成部分。而且业主自管或社会其他管理者管理物业毕竟是寥寥无几，立法部门缺乏实践认识和经验总结，立法上的相对保守是可以理解的。同年，依据出台的《物权法》，《物业管理条例》也进行了修订，但未涉及物业管理概念。从立法者角度考虑，在当前诸种物业管理运作模式、管理形式中，物业管理公司管理物业是体量最大，最为典型和常见的物业管理管理服务模式。《物业管理条例》以此为规制对象法规的操作性强。而且，《物业管理条例》也不排斥其他管理物业的模式或形式。

三是，主观上或客观上具有一定的排斥性。《物业管理条例》虽为国务院令，属行政法规，但在我国目前的部门立法体制下，物业管理政府主管部门在《物业管理条例》立法中起的作用是相当大的。政府主管部门基于规范行业行为管理、促进行业稳定发展，为社会提供优质、专业服务等多重因素考虑，不可避免地在主观上或客观上存在一定程度的“本位主义”，法规上存在一定程度的行业保护色彩，客观上形成概念的局限和管理上的排他。

“政府能否监管非物业管理企业管理物业”，表面看只是个操作层面的问题，但实质上其涉及物业管理的核心理论、法律制度，物业管理运作模式，政府依法行政和科学合度管理等问题。今天，这一问题再度浮出水面，笔者忧喜参半。

忧者，时光荏苒，问题依旧。我国物业管理自1981年迄今已近三十春秋年华，时至今日，物业管理的本源问题、基本概念依然混沌。这种含混和不清，使得物业管理缺乏科学的理论体系，物业管理的外延、边界，经营范围、运作方式等始终不明朗。而理论支持的长期缺位，又使得实践操作基本处于“摸着石头过河”、“八仙过海各显神通”的局面。中国物业管理虽有高速发展的宏观局面，但行业技术含量低、劳动密集型，以及“高投入、低产出”状态始终没有得到根本扭转。我国物业管理犹如一个超级巨婴，虽然生长快速，但心智发育远未匹配，四肢亦不甚协调，呈现出忽而蹒跚学步，忽而摇晃中快步前行。

喜者，亡羊补牢，犹未为晚。物业管理概念的重新讨论和研究，也许依然争论不休，甚至无法达成共识。但反思、思辨、否定，再否定，再前行，不仅是物业管理，也是其他行业无法回避的“宿命”。任何一个行业，包括物业管理行业都是在不断的思想碰撞和火花闪现中，正本清源、明确内涵，厘清思路、找准方向，唯有如此，我国物业管理才能摒弃自我满足，不断思考，勇于超越，“更上一层楼”。

政府能否监管业主自管，非物业管理企业管理物业？如何监管？是基层政府行政管理部门请示上级，是实践问话理论，其属不得不答。此问题，虽然涉猎甚广，但笔者以为首先应从以下方面思考。

（一）物业管理是由人类居住而衍生出的房屋管理行为。早期的房屋管理多是由居住者自身实施和完成的。以后随着物业规模的扩大，技术含量的不断提高，以及社会分工的实现，房屋的所有人或使用人基于经济或技术的考虑，将房屋的维修、养护交由他人或专业公司管理。物业管理是伴随人类的居住引发的古老的管理行为，其既非是现代社会独有的，也非垄断性专有工作。无论是业主或房屋的使用者，均可以履行物业的维修、养护和管理职能。物业管理不能排斥某个行业或单位，管理服务对象可以是以房屋为核心的不动产，也可以是具有不动产特征的动产（物体），或其他需要采用专业管理服务的动产等。物业管理正是多个群体，在不同情况下开展各种维修、养护、管理和经营活动的集合，其不应该也不可能将某个特定群体实施的物业管理服务行为排斥在该集合体之外。

（二）从经济学角度而言，物业管理可以是产品，也可以是商品。物业的维修、养护和管理，如果这种管理行为由业主或使用人自行实施，不进入流通领域形成交换，此时的物业管理就是自我服务行为，就是劳动产品。如单位的后勤部门提供物业服务，就是产品。当物业的维修养护和管理由业主或物业使用人以有偿协议形式交由他人或专业公司实施，这种服务行为和劳动产品就具有了商品属性。值得注意的是，物业管理服务无论是作为产品还是商品，管理服务的目的、内容和形式是基本一致的。即使是业主自管物业，由于物业共有部分管理和共有产权关系作用，物业管理不仅涉及物业正常使用，而且关系物业物理寿命、经济寿命以及物业安全等。将其摒弃于物业管理范畴之外，既是不科学的，也是不现实的。

（三）物业管理涉及多方权益。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显着不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。对照公共产品理论，物业管理明显具有准公共产品属性，即无论是物业管理公司管理物业，还是非物业管理公司管理，包括业主自管物业，物业的维修、养护和管理以及综合经营行为均涉及全体业主的合法权益，涉及城市管理，社会公平、正义，必须依法予以规制。

综上，物业管理概念，可相应表述为：物业管理是围绕物业运行使用、维护维修、经营服务等开展的综合性活动。物业管理的直接作用和目的是确保物业在设计的物理寿命时间内正常使用；机会目的和作用是，物业的保值和增值。物业管理是经营管理行为，也是综合服务活动，其涉及多方民事关系，也关乎和谐稳定。物业管理概念的明晰，本文的设问亦自然有了答案。

凝神静思，物业管理概念的开放和宽泛，有利于物业管理市场的拓展，有助于我国物业管理行业的发展。政府行政管理和“公权”介入物业管理行为规范和行业管理，既是法理所在，也是情势需要。但值得我们思索和研究的是：这种介入应以何种方式？如何管理才能不越位、不越权，才能事半功倍