旧题新解——业主大会、业主委员会运作问题思考与分析

业主大会、业主委员会制度是物业管理七项基本制度的首要制度。业主大会、业主委员会制度对我国物业管理的运作模式、发展路径、发展方向等均有着基础性的重要影响。研究业主大会、业主委员会的基本概念和运作的基本环节，深刻理解立法原意，从认识上、思想上正本清源，进而以正确的认识指导实践运作，无疑是十分必要的。

一、业主概念的辨析

业主是物业管理活动中最主要的主体之一，正确界定“业主”的概念不仅直接关系到业主大会、业主委员会制度的贯彻与实施，而且对规范物业管理活动也具有重要的现实意义。

有关业主的概念，目前物业管理规范性文件的表述主要有两种：一是房屋所有权人，二是物业所有权人。从严格的法律角度分析，这两种表述的内涵和外延均有一定的缺憾。按照房屋所有权人的概念表述，业主的所有权指向是房屋，而房屋的所有权并不包括物业管理区域内建筑物以外共有物业的所有权和使用权，这就产生了业主房屋之外的共有物业所有权人缺位问题，按照法律推定原则，该共有物业产权人就应是原产权人。公房改制情况下为原产权单位，商品房条件下则应为物业建设单位。这就不免出现一种尴尬的局面，无论是公房改制还是商品房，业主拥有物业专有部分产权，而原产权单位则拥有物业共有部分产权。以此推演，物业服务费理应由原产权单位或建设单位缴纳，物业服务的交换主体将会发生变化。

按照业主是物业所有权人的表述，同样不免令人困惑。物业包括土地及地上建筑物、构筑物和附属物，其中土地归国家所有。从产权角度而言，国家也应是物业所有权人之一，即业主。以此推演，国家也是业主大会成员，现有业主大会成员构成将会发生变化。如果依此组织物业管理服务活动，贯彻实施业主大会业主委员会制度，将使人无所适从，也无法进行操作。可见，上述两种有关业主的概念均有一定的局限性，未能完全准确、充分表述业主的真正涵义。

客观而言，上述概念是适应人们的传统习惯作出的通俗定义，是我国特定历史条件下的产物。深层次和核心的原因是物业管理相关法规出台时缺乏上位法的支持。迄今为止我国物业管理规范性文件尚未上升到法律的层次，拟议中的《物权法》也迟迟未能出台，而原有的民法由于其自身的局限性，对物业管理的支持有限。因此，认识和把握业主的概念应以建筑物区分所有权理论为基础，相应表述为建筑物区分所有权人为业主。即业主对房屋的专有部分具有专有权，对共有部分和共有设施设备具有持分权，而专有部分的专有权、共有部分的持分权均包括了对土地的使用权。

二、业主身份的界定

业主概念在理论上的明晰并不能完全替代和解决物业管理实践中业主身份的界定问题。如业主大会召开时业主身份认定中普遍存在的夫妻关系存续期间，一方为房地产权利证书上记载的人，那么其配偶是否为业主？按照目前物业管理法规的相关规定，其配偶不认定为业主。而按照我国婚姻法规定，如果没有约定，在夫妻关系存续期间所得财产是共同所有的，以此推理，其配偶也应是房屋的所有权人，也即是业主。再如，我国实行的是不动产登记生效制度，那么已签购房合同但未办理房地产产权登记的情况下，能否确定为业主？一房多卖，且均未到政府有关部门办理产权登记，究竟谁为业主？等等。

物业管理活动是商品交换行为，业主和物业管理企业是等价交换基础上的服务买卖关系。从提供物业管理服务的角度而言，物业管理企业的客户包括业主和非业主使用人，两者在享受物业管理服务方面并无差别，物业管理服务过程中两者的界限在某些情况下是模糊的。明确界定业主与非业主概念，只是在涉及物业管理相关权利义务时是必要的，如订立物业服务合同，维修资金的筹措使用等。同时，物业管理活动是经济行为，其必然要考虑资源、成本和效率等问题，物业管理活动中的业主身份界定与严格法律意义上的确权认定是存在一定差异的。

业主大会、业主委员会是基于财产权基础上的业主自治和自我管理的制度设计，其虽与某些政治组织、经济组织有类似之处，但不尽相同。物业管理活动中业主认定，既要按照建筑物区分所有权理论，以法规为基础，准确把握，切实体现物业管理相关法规的立法原意；也要立足于物业管理的实际，充分考虑我国物业管理服务的特点和对象，以公平、效率为原则，从实际出发，方便操作。因此，业主的认定应本着两个基本方法，一是按照我国不动产登记生效制度，即业主身份的界定以房地产权利证书上的记载为准，故上例之夫妻双方一方为房地产权证书上记载的人，其配偶自然不认定为业主；二是未办理产权登记的情况下，则将动产公示方法占有，引入到物业管理业主身份的界定中来。业主身份的确认，一必须是物业的合法买受人，即已签购房合同；二是实际占有房屋，即实际占有使用房屋者。一房多卖情况下应参照上述原则，分不同情况予以处理。这既可以避免物业管理业主身份认定陷入复杂的法律纠纷中，也可以降低物业管理资源不必要的消耗，提高效率，切实推进业主大会、业主委员会制度的贯彻执行。

三、业主大会会议投票权问题

有关业主在业主大会会议上的投票权问题，目前基本的确定方法是根据业主拥有的物业建筑面积、住宅套数等因素确定，也有仅以物业建筑面积计算。从理论上说，建筑面积折射的是财产权，主张价值公平，属经济范畴；住宅套数或业主人头票数折射的是人权，主张政治公平，属政治范畴。前者是既考虑财产权，又考虑人权，既主张价值公平，又主张政治公平；后者则只考虑财产权和价值公平。在财产权的基础上兼顾政治公平，可以考虑引入“保护小业主权益的原则”，即单个业主的投票权不超过总票权的30%，超过部分按其他业主户数平均分配。无论何者，财产权是业主大会会议投票权的主要基础。

业主大会本身是一个经济组织，而不是政治组织，业主在业主大会会议上进行投票是一种经济行为，必须遵循经济上的公平原则，即反映财产多寡的价值公平。在实际操作中较为突出的现象是部分业主在行使相关权利时，极力主张“一业主一票”、“人人平等”，甚至以此为口号，打着维权的幌子，侵犯其他业主的合法权利。应当说，这种现象的实质是将业主大会议事中的“民主协商”、“少数服从多数”原则混同于政治权利中的“民主协商”、“少数服从多数”原则，是将政治权利混同财产权利，既违背业主大会、业主委员会制度的原则要义，也是对业权份额较大业主合法权益的侵害。因此，政府、社会、建设单位、物业管理企业和业主都应该准确理解业主权利的来源和涵义，正确行使和维护业主的合法权益。

四、业主大会、业主委员会的定位分析

长期以来，有关业主大会、业主委员会的定义，物业管理相关法规均未予以明确的释义。根本的原因在于，我国立法法第八条第三款明确规定，“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”必须由法律来规定，而我国迄今为止尚无全国性的物业管理法律，这就出现了业主大会、业主委员会无定义的问题。这种定义不明，自然使得业主大会、业主委员会的定位和运作产生了诸多矛盾和问题。如在物业管理实践中，业主大会是物业管理单位的选聘和签约方，但其自身并无独立的可支配财产，缺乏履行物业服务合同的实际能力，法律上形成了“只能当原告，不能当被告”、“有权利而无义务”的悖论局面。当然，随着物权法等上位法的出台这一问题可能迎刃而解。但在目前情况下，如果对其不加以定位，势必影响业主大会、业主委员会制度的顺利推进和物业管理服务活动的正常运作。

笔者以为，业主大会、业主委员会从其主要特征看，已经事实上形成了民法中的其他自治组织概念。在目前物业管理上位法尚未出台，业主大会、业主委员会定位不明的情况下，一是应将街道办、居委会（社区工作站）纳入物业管理监管体系，强化政府监管力度，如深圳和全国部分地区在地方法规中强调街道、居委会（社区工作站）对业主大会业主委员会的监管，从实践的结果看均取得了明显的成效。二是严格限定业主大会、业主委员会权限范围，如业主大会只能代表和维护本物业管理区域业主的权益，只能讨论和决定本物业管理区域的物业管理事务，否则不仅是越权，也是违规违法的行为。业主委员会管理则要严格执行业主决策机构和执行机构分离的管理模式，只能在业主大会授权范围内运作。三是切实明确业主大会、业主委员会的权利、义务，在违规违约情况下不仅要承担法律责任，也要承担相应的民事经济责任。如在物业服务合同履行过程中，业主大会业主委员会出现违约行为，产生的经济损失由全体业主合理分摊。

当然，业主大会、业主委员会在实际运作中还存在许多具体问题，如首次业主大会筹备组业主代表人选如何确定，业主委员会的换届选举，三分之二投票权业主选聘、解聘物业管理单位，业主委员会备案的性质等。对此，我们一方面要把握业主大会业主委员会制度的立法基础，另一方面，要在此基础上，重视公平和效率的平衡，创造性地解决具体的问题和矛盾，为业主大会、业主委员会制度的不断完善提供理论和模式的创新。