行政指导之“导”与“道”

■文\陈本林

以有无具体的法律依据为标准，行政指导可分为有法律根据的行政指导和无法律根据的行政指导。前者是指有法律、法规、规章等明文规定的，后者则是没有明文规定的。不论何种行政指导均应遵循行政法治的基本原则，做到合法、合理。物业管理中的行政指导属于有法律根据的行政指导。

物业管理中的行政指导

《物权法》、国务院《物业管理条例》、住建部《业主大会和业主委员会指导规则》以及省、市物业管理相关的法规或规范性文件都对行政指导进行了相应规定。

《物权法》第七十五条规定：“地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”

国务院《物业管理条例》（2007）第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”第二十条规定：“在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。”

《江苏省物业管理条例》（2003）第九条规定：“物业所在地的物业管理行政主管部门应当指导业主召开首次业主大会。”

《南京市物业管理办法》（2006）第十七条规定：“业主委员会怠于筹备组织的或者在任期内怠于履行职责的，经百分之二十以上的业主书面提议，区（县）物业管理行政主管部门会同街道办事处（镇人民政府）可以指导召开业主大会临时会议，重新选举或者改选业主委员会。”

住建部《业主大会和业主委员会指导规则》（2009）则进行了更为细化、更为全面的规定。如第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”第六十三条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门与街道办事处、乡镇人民政府在指导、监督业主大会和业主委员会工作中的具体职责分工，按各省、自治区、直辖市人民政府有关规定执行。”

从前述规定可以看出，物业管理中的“有关部门”主要是指房地产行政主管部门（南京市的有关权限已经下放到街道层面）、街道办事处以及社区自治组织居民委员会等。其行政指导主要集中在如下三方面：一是对设立业主大会和选举业主委员会的指导与帮助，涵盖了从筹备到召开业主大会选举业委会的全过程；二是对业主大会和业委会的日常工作进行指导和监督；三是由居委会在街道办指导和监督下，对不能正常进行工作的业委会进行代管（如业委会怠于召开业主大会、换届选举、委员不足法定人数、未选出业委会等情形）。从前述行政指导的职能范围来看，几乎是“保姆式”全程指导、帮助和监督，既可以说是“关心”，从另一个角度而言也可以说是“不放心”，实则无需如此“担心”。

物业管理中行政指导之“导”与“道”

如前文所述，物业管理活动的本质在于业主基于其共有权而行使共同管理权、承担共有人义务。亦即物业区域内的业主基于其共有财产，共同参与、共同管理、共同负责，其核心在于自己行为自己负责的私法自治原则。因而对物业区域内的业主就共有财产的“意思自治”的自主管理行为应予充分尊重。

在当前稳定压倒一切的指导思想下的行政指导行为，应当转变思路，注重服务与引导，由“头痛医头、脚痛医脚”的被动维稳向“标本兼治、综合治理”的主动创稳转变。

小区的和谐安定的根本出路在于培育业主的自主管理意识，通过宣传、引导、帮助等方式，提高业主的共同管理、共同负责的参与度与责任心，要对小区业主晓之以“利”，充分告知业主参与共同管理的利益、利害、利弊，让业主充分认识到和谐物业关系对其自身利益—专有部分及共有部分的保值、增值的重要性，充分调动其参与积极性。

与此同时，也要杜绝部分业主寄希望于街道、社区托底的惰性、依赖性思想，有不少抱着搭便车心理的业主认为，只要小区乱了甚至大乱了，政府就会站出来维稳，来托管，“总会有人管的”。这些业主并不知道，如果小区乱了、烂了，将加速公用设施设备的非正常损耗、恶化小区生活环境，很可能导致小区房产的整体贬值，最终吃亏的、承担恶果的还是业主自己。寄希望于有限、稀缺的行政管理资源来有效维持小区正常运转是极不现实的，这个美丽的肥皂泡破裂之日，也就是业主自食其果之时。

因此，行政指导应由维稳向创稳转变，加强源头治理的引导、宣导，倡导、鼓励、帮助业主自负其责，积极参与。街道办、居委会应履行相应的宣导职责，宣传的重点则可在于业委会的职责、业主的权利与义务，以及和谐物业关系对物业区域的房产及附属设施设备的保值、增值的重要意义等。此为“行政指导”之“导”。

在变维稳为创稳及培育业主自主管理的指导思想下，物业管理中的行政指导还应遵循法治轨道，“不逾矩”。行政指导应遵循正当性原则、自愿性原则和必要性原则，此为行政指导之“道”。“有关部门”应严守本分，对小区的业主自主管理的行为宜多宣导、多引导，少干涉，此不赘述。

物业管理中的业主大会及业主委员会

我理解的业主大会及业主委员会的本质，是朱宪辰教授提倡的“全体业主合伙当房东”的共同财产、共同负责的业主财产的自我管理的组织。业委会的职能在于依法行使共同管理权，促进业主整体利益最大化。我们提倡业委会规范化运作、公开、公平、公正、依法行使共同管理权。

小区的房产价值除了地段、配套等不可改变的硬件因素外，其他的影响价值的因素完全和“住得好”是一致的，包含的因素主要有：小区环境建设、物业管理水平、居民的整体素质、小区文化建设等，这些因素共同决定了房产在所在区域的价值的高低。业委会的任务就是与物业服务企业一起，共同营造宜居、安居、文明、和谐的居住环境，促进业主财产的保值、增值。

我们南京和谐社区论坛倡导“业主主导、专业服务、和谐共生、科学发展”，该理念的核心在于业主（业委会）与物业服务企业的共建、共赢，即业主（业委会）与物业服务企业以公平为互信的前提，以互信为合作的基础，根据物业服务合同的约定或有关法律法规的规定明晰合同当事人的权利义务之边界（这是关键）；以物业服务企业的专业化服务和业主及业委会的专业化监督为抓手，以善意、良性、理性的沟通寻求基于业主共有财产的保值增值之和谐共赢：业主住得舒心、物企挣得安心、政府“导”得放心。

综上所述，在业主共同自主管理以及委托物业服务企业管理的和谐物业管理关系的构建中，街道、居委会等有关部门的主要任务是做好引导、宣导工作，当好裁判员，帮助运动员，而非既当裁判员又当运动员。一言以蔽之，各司其职，各安其位：民可使，由之；不可使，知之。

这就是我所认识的行政指导之“导”与“道”。◇

作者系南京正泰置业业主委员会主任；

南京和谐社区论坛理事、法律顾问