市政道路保洁市场化，我们走了多远？

本文所说的“市政道路”主要是指市政规划中国家投资兴建的供城市内车辆和行人使用的道路，是城市的基础设施。“市政道路”是相对于物业管理区域内属于全体业主共有的“小区内道路”而言的，也就是一般意义上讲的“市区道路”。

近几年，城市市政道路快车道与人行道大多已被绿化带隔离起来，城市的环境质量正在逐步提高。在公共服务逐步走向市场化的同时，市政道路的路面保洁和绿化养护也在向市场化发展。笔者通过对城市道路路面保洁情况的调查，发现路面保洁推进市场化、社会化的进程正在加快，并一定程度上提高了环境卫生运行质量和管理水平，但笔者认为市政道路保洁市场化还有很漫长的过程。

道路保洁发展的历程

进入二十一世纪，我国城市化进程速度加快，城市生活人口数量剧增，车辆也成倍增加，市区交通压力和环境压力都在加大。政府部门面对这种状况逐步成立了城市管理(行政执法)局。在推进创建“国家卫生城市”、“国家环保模范城市”、“国家园林城市”的进程中，市政道路环境卫生已成为主要考核内容。过去传统体制下负责城市道路保洁的是环卫部门。在市场经济的影响下，环卫部门对市政道路保洁的垄断已逐渐失去优势，城管部门逐渐将市政道路清扫以招标的形式承包给物业服务公司或其他经营性企业，这样就出现了环卫部门与物业公司共同参与市政道路保洁的局面，两个不同性质的服务单位同时向政府提供服务。典型的案例如2007年深圳西乡街道、2008年成都武侯区望江街道和2009年郑州金水区花园路街道(具体内容请分别参看《现代物业·新业主》2008年第6期、2009年第2期和2010年01期)。

市政道路保洁招标的特点

笔者试对江西镇江市政道路保洁招标过程进行分析，发现市政道路保洁与其他物业项目的招标区别很大。政府发包的市政道路保洁招标有以下几个特点：

一是城管局委托市政府采购部进行招标，分发谈判响应书。专业从事保洁工作的除了环卫部门(本身无需招投标)就是保洁公司和物业公司。由于招标要求谈判响应公司注册资金不低于50万元，大多保洁公司注册资金都是10万元，而物业公司最低注册资金是50万元，因此只有物业公司参与竞标，很少有保洁公司参与。

二是评估招标方式。招标评估除了要求公司注册资金和管理经验外，对作业设备和竞标方式也有硬性规定。如保洁设备方面，为确保投标人提供的投标证明真实可靠，要求投标人提供设备购置原始发票。如果中标后才会购买设备，则必须提供设备购置合同，并提前将购置款打入指定账户，中标后由招标方直接划拨给设备提供商，以防投标人弄虚作假。在竞标方式方面，招标采取无底价竞标，为了避免恶性竞争影响作业质量，要求合理基价中标，而不是最低价中标。

三是承包道路面积。各地将道路保洁进行承包的比例不同，据笔者从镇江附近几个城市城管部门了解到的情况表明：目前道路保洁还是以环卫部门承包的比较多，约为70%;物业服务公司参与的比率比较低，约为30%。

市政道路保洁的内容及标准

国务院于1992年颁布了《城市市容和环境管理条例》(国务院101号令)，各省市也颁布了城市市容和环境卫生管理相关办法,这在一定程度上给道路保洁工作的内容和标准进行了阐述。在引入竞争机制的同时，城管部门加大了对环卫部门和物业服务公司的考核，考核内容主要为：保洁区域内保洁内容是否完整、是否达到保洁标准、人员配备是否到位。

一、保洁内容

市政道路的保洁主要包括清扫保洁区域内道路两边建筑物至建筑物之间的卫生、道路绿地花坛(不含游园绿地)的日常卫生、垃圾回收箱的保养与清掏等全部由道路清扫保洁作业部门统一作业，以保洁区域计算，每人的保洁面积约为6,500平方米。

二、保洁标准

普扫标准：早晨4时开始，至7时30分前必须结束普扫，其余时间及时在道路上进行巡回保洁，市政道路巡回保洁至当日24时，郊区道路巡回保洁至当日23时，同时要求不丢扫、漏扫，作业时不扬尘，不抛、洒、漏、滴，不乱倒，到指定地点倾倒垃圾、污水。

机扫标准：作业时间为每天早上7时完成道路夜间机械化清扫工作，中午10时开始进行第二次机械化保洁，下午15时开始进行第三次机械化保洁(特殊情况需提前报市城管局和市环卫处备案)，按规定的不高于6公里/小时机扫速度作业，作业时刷盘调整到位，刷盘丝不得短于12厘米。

路面洒水标准：每天上午9时在市区、郊区道路洒水，每天下午16时进行第二次洒水，按规定的不高于6公里/小时速度作业，要求洒水车行驶在路中间向两边作业，水压覆盖到快车道为宜，不可以将水喷到人行道。

三、人员配备

要求保洁人员年龄不得低于18岁和超过60周岁，保洁人员上岗统一着工作服和反光标志、佩带上岗证件，雨雪天气要统一着雨衣(裤、鞋)作业等。按照保洁区域工作量，核定保洁员数量，不可以擅自减少人员，工作时间内保洁员必须在路上。

市政道路保洁市场化带来的困难

引入竞争机制后，道路保洁工作得到了很大的改善，在看到成绩的同时，有必要对这种机制进行更深层级的研究。笔者发现，物业公司用工缺陷和市政道路保洁作业的特性使物业公司进军市政道路保洁业务并非一帆风顺。

用人制度方面，环卫部门改变了事业单位性质，用工都变成合同制员工，并都缴纳社会保险。物业公司多是私营企业，外聘的多是农村出来的劳务工，只有劳务合同，或因年龄、或因员工个人经济原因并未缴纳社会保险，员工在道路上作业的安全得不到保障。如某物业公司在郊区11公里的路段上，14名员工中有12名是当地农村人，这些人都过了法定缴纳社会保险的年龄，因此每月只按照最低工资标准发放工资。

其次是工作时间。市政道路每天都需要清扫，因此市政道路保洁员没有休息日。一名从事了四年保洁工作的员工向笔者倾诉道：“越是节假日，道路的保洁任务就越大，特别是雨雪天气。”按照道路保洁要求，员工在道路上的时间为20小时，按照8小时/班计算，需要2.5个班，如每天只派两名保洁员则必须有一个人在其余的4个小时里加班。某物业服务公司的做法是每个人每周要加两个4小时的班，一个月加班八次，发放加班费50元。国家法定假日发放三倍工资，以960元的工资为例，某物业服务公司的做法是：960元÷30天=32元/天，国家法定假日保洁员还可以多拿到64元。

最后是物业公司的经营状况。物业服务公司是一个典型的综合性公司，一般都经营着多种类型的业务，这样才能形成规模效益，充分利用资源。然而，由于市政道路保洁需要的人员和作业工具比较特殊，物业公司经营此业务目前尚无法形成规模。从垃圾运输角度看，与环卫部门相比,市区所有的生活垃圾都是环卫托运的，环卫有自己的垃圾中转站，而物业服务公司没有，物业服务公司要送垃圾到环卫的中转站就必须交一定费用，这时物业公司就必须配备垃圾压缩车，直接将垃圾送到远离市区的垃圾焚烧厂，这对于一般物业公司来说是一笔无法重复使用的投资。从作业工具角度看，环卫的机扫车和洒水车都可以充分利用，而物业服务公司即使承包一条道路的保洁作业权，也必须购置与环卫同样的机器设备，设备利用率明显偏低。

道路保洁进行市场化运作，一部分物业服务公司率先从城管部门手中将道路的清扫权承包过来，这不仅引入了新的竞争机制，而且还带来先进的理念，对提升整个城市环卫作业水平起到了推动作用，也体现了“管办分离”新环卫体制的要求。但是在市政道路保洁盲目的市场化进程中，物业公司却没有切实保障保洁员的切身利益，通过降低成本的方式进行盈利;城管部门一方面希望通过竞争提高环卫的作业水平，一方面希望物业服务公司将先进的服务理念带到环卫工作中来，但是环卫部门的垄断地位依然没有改变，物业服务公司参与的比例太低，市政道路保洁真正市场化的道路的确还很远。