成都市保障房物业管理的制约因素

问题的提出

保障性住房是一项重要的民生工程，其效用不仅体现在对中低收入家庭的住房保障，而且关乎城市公共资源的有效利用，甚至直接影响政府的公信力及百姓对政府的满意度。“十二五”期间，成都计划建设保障性住房和改造棚户区住房共2,000万平方米，从2008年至2014年11月底，成都市开工建设的各类保障性住房达18.7万套，竣工数量达12.6万套;已实施棚户区改造项目112个，启动棚户区17,471户，完成投资121.6亿元。随着“十二五”规划的有序推进和保障性住房的大量投入使用，保障性住房后期管理工作越来越受到政府和社会的关注，成都市相继出台了一系列促进保障性住房物业管理发展的政策法规，保障性住房的物业管理日益规范，也取得了一定的成绩。比如，在成都市房屋管理局公布的“成都市物业管理优秀项目名单”中，2014年全市150个市优物业管理项目，仅有两个保障性住房项目;而2015年，全市103个市优物业管理项目中有6个保障性住房项目(见表1)。

表1 成都市保障性住房荣获成都市物业管理优秀项目情况一览

在同样的评定标准下，保障性住房项目能够与“成都国奥村”、“万通·红墙国际”这样的高端绿色住宅小区一同荣获成都市优秀物业管理项目称号，这让人们不但改变了对保障性住房的看法，而且也使人们对保障性住房的物业管理有了全新的认识。在为成都市保障性住房物业管理取得的成绩感到欣喜的同时，我们还必须认真面对保障性住房小区后期物业管理中客观存在的、住户和物业服务企业意见较为集中的问题，因为正是这些问题制约着成都市保障性住房物业管理的发展。要促进成都市保障性住房的物业管理取得更好的成效，就必须彻底找出这些制约因素，并认真分析导致这些因素产生的根源。为此，本课题组在共同商定研究提纲的基础上，采用文献研究、访谈、问卷调查等方式，研制出4份涉及4个方面共34个题目的调查问卷，访谈对象包括成都市保障性住房管理部门(公管中心工作人员)、街道办工作人员、保障性住房小区的住户、物业服务企业以及拟申请保障性住房的市民，以期找出成都市保障性住房物业管理存在的问题，进而分析制约成都市保障性住房物业管理发展因素的表现形式、危害及产生原因。

当前制约成都市保障性住房物业管理发展的因素剖析

制约因素一：保障性住房物业管理服务的特性造成物业管理困难

与普通住宅小区相比，保障性住房小区存在着房屋产权性质复杂、政府对保障对象有严格的条件限制以及内部循环和退出的监管要求，居民普遍收入较低、年龄结构偏大、文化程度偏低但是利益诉求多样等特点;小区内还有相当部分的特殊人群，如精神或身体残障、重大疾病患者等。这些直接决定了保障性住房的物业管理服务与一般商品房物业管理服务有着不同的特点(详见表2)，造成了保障性住房投入使用后的管理难度比普通商品住宅更大。

表2 保障性住房物业管理与一般商品房物业管理的区别

课题组调研发现，保障性住房的特殊性给物业服务企业造成的管理困难主要包括：物业管理的内容涉及较多的政府部门委托事宜;工作的开展需要政府相关部门、社区、医疗各方面的支持与配合;住户对物业管理各方主体的责任、权利认识不够，对物业使用不当，造成物业服务企业成本超支，生存困难;保障性住房小区容易发生安全隐患和意外事件(如低收入家庭拾荒乱堆放造成的火灾隐患、特殊人群如精神病患者自残或造成他人的伤害等);社会对保障性住房物业项目物业管理早期介入的重视程度不够(很多项目在早期介入的时候并没有吸收物业服务企业的意见)，使得物业服务企业不得不被动接受前期规划设计及施工的缺陷;物业服务企业通过开展多种经营实现自我造血的机会较少(保障性住房小区配套的商铺基本上都已经出租，没有留给物业服务企业进行经营);物业服务人员工作强度高，任务重，心理压力较大……这些都制约着保障性住房物业管理的发展。

制约因素二：前期规划、设计不完善，造成住户生活不便、物业管理困难

物业管理的对象是已建成并投入使用的各类房屋建筑及附属设施设备和场地，房屋建筑及附属设施的设计、施工质量不但直接影响到住户的使用体验与生活质量，而且决定了物业管理工作的内容和难易程度。如果保障性住房在规划设计和施工过程中存在先天缺陷，那么，一旦房屋建成投入使用，被保障住户和物业服务企业就不得不被动接受这些既成事实，直至政府重新投入成本解决这些先天不足。据调查，成都市保障性住房在规划、设计方面的不完善主要表现在以下两个方面：

(一)户型设计没有充分考虑被保障住户的具体情况和实际需求

与普通住宅小区的居民相比，保障性住房尤其是公共租赁住房的住户，普遍存在着家庭收入较低、年龄结构偏大、文化程度偏低、没有固定收入来源等情况，小区内还有相当部分的特殊人群，包括精神或身体残障、重大疾病患者等，他们的日常生活大部分时间在小区内度过，对小区公共设施的依赖性较强。然而，很多保障性住房小区的设计者并没有充分考虑到这些特殊因素，导致小区投入使用之后住户投诉不断，物业管理困难重重。以东锦瑞苑某套二户型所在楼为例，在设计上就存在表3所示的诸多问题。

表3 东锦瑞苑楼内及户型设计缺陷一览

图1 东锦瑞苑1栋的楼道窗户

(二)小区内公共设施的设计没有充分考虑保障性住房群体的特殊性

保障性住房小区内的公共设施，包括自行车棚、停车位、停车场、健身场所、休息亭、园区内的桌椅等，都与被保障群众的日常生活息息相关。对于保障性住房的住户而言，购买汽车的家庭数量较少，拥有自行车、电动车的家庭却很多。尤其是电动车，不但是其必需的交通工具，也是家庭财产的重要组成部分，因此，自行车棚的位置、容量、样式备受住户关注。但是，很多保障性住房项目在设计的时候并没有充分考虑这些因素，存在着车位不足、停车库位置不当等缺陷，如表4所示。

表4 成都市部分保障性住房小区停车场情况

另外，成都市保障性住房小区在自行车棚样式的设计上也存在诸多问题。以西蜀瑞苑的自行车棚为例(如图2)，车棚是悬臂结构，立柱在中间，其剖面为“Y”字形，立柱最低处的高度仅有1.2米左右，住户在停放自行车、电动车时经常出现碰头的情况，不但使用不便，而且该样式的车棚中部排水困难，极易积水，遇到下雨天，自行车棚顶就会渗漏。另外，在设计时为了美观，自行车棚被分成两部分，两个车棚之间是5米宽的绿地。但是投入使用之后，两个车棚中间的这一小块绿地断带又时常导致车棚内飘雨浸水。某些住户为了方便，经常直接骑车从绿地进入车棚，草坪踩踏严重。由于以上情况，住户对车棚的意见很大。最后，经过物管及小区住户的共同努力，把两个车棚之间5米的绿地也加上了顶盖，将两个车棚连成了一个整体，上述的第二个问题终于解决了。可是，要想解决立柱碰头和车棚顶部积水漏水的问题，只有拆除重建雨棚。由于更换雨棚立柱涉及费用较高，一直无法解决。

图2 西蜀瑞苑的自行车棚

除了停车场设计存在的问题之外，小区内供住户日常休息、健身的相关公共设施的设计也成为住户诟病的焦点。为了营造小区环境，方便公众健身，很多保障性住房小区在设计时都考虑了造价不菲的园林景观及健身器材。但是，这些高昂的园林景观及健身器材在保障性住房小区却不一定受欢迎。以东锦瑞苑为例：该小区的亭子采用中国古典园林的亭子样式(图34)，造型美观独特，但是住户却认为这样的亭子中看不中用，晴天不遮阳，雨天不挡雨，连座椅都没有。后来物管公司在亭子下面放置了两张椅子，供人们休息，这个亭子总算有了一些实际功能性的用途，但由于椅子是后来增加的，看上去还是有些不太协调。

图3 东景瑞苑的亭子1

图4 东景瑞苑的亭子2

其实，保障性住房小区的居民大部分时间都生活在小区内，他们更渴望在小区内能够有互相交流的地方，能够坐下来休息，或者聚集在一起聊天、下棋、打牌，比如树荫下的一张石桌、几个石凳，或者一条木制长椅，都是最受欢迎的。但目前成都市保障性住房小区此类经济实用的公共设施极为欠缺，比如课题组在调研时发现，东锦瑞苑整个园区内只有七条木椅。其实，只要设计者在进行保障性住房项目设计之前，亲自到已经投入使用的保障性住房项目进行调研，倾听群众和物业服务企业的需求和反映的问题，充分吸收群众的意见，上述的设计缺陷完全可以避免。

制约因素三：住户对物业管理各方主体的责任、权利认识不够，违规使用甚至损坏公共设施造成物业管理困难

物业管理实行有偿服务，及时到位的物业服务费用是物业服务企业得以实施合同约定的物业管理行为以及保障企业自身正常运行、生存的基本条件。但是，在保障性住房小区，物业服务成本超支以及垫资的情况较为普遍，除了公共租赁住房的住户本身经济条件困难、物业服务企业对孤寡老人帮扶多等因素之外，造成物业服务企业垫资的原因主要有以下几个方面：

(一)住户对物业管理服务中各方主体的责任、权利认识不到位，拖欠物管费情况较为严重

与普通商品住宅小区相比，保障性住房小区的物业服务费用收缴率普遍偏低，在既有经济适用房又有公租房的混合型保障性住房小区，住户拖欠物管费的情况更加严重。究其原因，除了住户自身经济能力有限无力支付外，主要在于保障性住房小区住户对物业服务企业、住户、政府的责任、权利、义务缺乏全面的认识。以东洪广厦为例，该小区内既有经济适用房、限价房，又有公共租赁房屋，住户的年龄层次、文化程度、个人素质参差不齐，对物业管理服务的要求也不一样。廉租房和公共租赁住房居民多数收入较低，经济困难，还有相当比例的残障、孤寡人士，对于政府补贴之后应由其自身承担的那部分物业服务费用仍然无力支付，只好拖欠;还有一部分住户对付费购买物业管理服务的意识相对淡薄，认为房子都是政府提供的，物管公司也是政府找来的，所以物管费也不该由自己出，于是开始拖欠物管费;还有部分限价房、经济适用房的住户，学历和收入相对其他廉租房住户较高，有的还在写字楼工作，他们对小区物业管理服务的心理预期比较高，会按照商品房、写字楼的物业管理标准要求物业服务企业，一旦发现物业服务企业没有达到自己预期的服务标准，就开始拖欠物管费;更有业主盲目维权，对于前文提到的房屋施工质量缺陷、设计不合理、房屋实用率低、生活阳台太小、厨卫渗漏、家具被泡等问题，住户也会迁怒于物管，认为是物业管理公司办事不力、工作不到位，导致这些问题不能得到有效解决，因而拒交物管费。对类似问题，物管公司只能采取宣传教育、口头告知、劝说感化等措施劝其交费，但是效果甚微。

(二)人为毁损小区内共用设施设备，物业管理成本超支

物业服务企业对于物业服务成本的预算，是建立在管理区域内的公共设施设备能够被住户自觉爱惜、正常使用情况的基础之上的，使用不当或故意损坏的修复、赔偿费用理应由责任人承担。但是，由于监控设施和相关硬件配套不到位，保障性住房小区内很多公共设施设备损坏的直接责任人并不能被及时发现，导致物业服务企业被迫承担了很大一部分本该由责任人承担的、超出预算的维修费用。比如，课题组在东洪广厦物管处了解到，为了节能环保，小区内楼道照明都采用LED节能灯，不料这些惠民的LED灯却被一些贪图小便宜的人盯上了。自公司接管以来，小区已经有上百盏LED灯被盗。除此以外，过道安全出口的指示灯、园区内的休闲木椅、路灯灯柱，楼道内的吊顶、地砖等也多次被人为毁坏，还有住户不按规定使用门禁系统，导致门禁锁被砸烂、门禁变形等诸如此类情况发生。据粗略统计，该小区仅2014年11月维修费就高达50多万元。同样的问题也出现在西蜀瑞苑：为了解决小区居民意见比较大的宠物粪便问题，物业服务企业专门在小区里设置了“宠物便便袋”箱。但是，有的业主却故意把小区的“宠物便便袋”箱弄坏，扔进草坪;为了保护小区安全，该小区配置了监控系统，车库、园区和每层楼楼道内都设有监控器，但是2014年12月，该小区有7个监控镜头被人为砸坏，虽然物管公司已经就此事报警，但是这些人为使用不当甚至故意破坏仍然给小区的物业管理造成了极大的困难。

(三)住户不遵守规定，违规使用保障性住房及公共设施，造成物业管理成本增加

由于保障性住房小区居民的收入较低，很多日常家居用品在搬家过程中不舍得丢弃，往往会堆放在家中或者楼道内，还有一些住户为了增加收入，在小区内或者周边拾荒，将收来的废旧纸箱、瓶子等物品也大量堆放在阳台甚至楼梯间、公共走道(见图5)，这些杂物不但形成火灾隐患，还容易高空坠物，造成严重的生命财产损失。除此之外，车辆乱停放、宠物粪便、楼道内堆放杂物、违规装修、违规转租等情况都经常在保障性住房小区发生，直接影响着小区居民的正常生活。为了在第一时间发现并处理住户违规使用造成的问题，物业服务企业不得不投入更多的人力进行园区和楼宇内部巡逻及秩序维护，也不得不承受由此产生的更高的管理成本。

图5 成都某保障房阳台堆放杂物情况

制约因素四：保障性住房的物业服务企业的自身管理水平有待提高

物业服务企业是物业管理服务的具体实施者，小区物业管理的效果与物业服务企业自身的管理水平密切相关。课题组调研发现，西蜀瑞苑、西城丽景、东洪广厦、东景瑞苑等保障性住房小区的物业管理都比较规范，有着较为完善的服务制度和标准，住户对物业服务企业也比较认可;但也有相当数量的保障性住房项目物业管理问题较多，这些问题的产生，既有上文分析的住户、设计、施工等方面的客观原因，也与物业服务企业自身管理不到位有关。调研中，课题组在物业服务企业、住户的调查问卷表上都设计了这样一个问题：在本小区，你认为不能忍受或者最需要改进的方面有哪些?

调研结果显示，在物业服务企业认为不能忍受的项目(多选)中：部分住户素质差、故意损坏小区内的公共设施设备排在了第一位(有92%的企业选择了此项);其次是住户拖欠物管费的问题(89%的企业选择了此项);并列第三位是规划设计存在缺陷和宠物粪便问题(同样有74%的企业选择此项);排第五的是改进住户高空抛物、违规装修的现象(有53%的企业选择了此项)。

而在住户认为需要改进的项目(多选)中，认为户型及园区的配套设施设计不合理排第一(92%的住户受访者选择了此项);向物业服务企业反映的问题和保修得不到及时解决排第二(89%的住户选择了此项);第三是宠物粪便(85%的住户选择此项);环境卫生差排第四(82%的住户选择);第五位，有76%的住户认为小区内存在盗窃等安全隐患。

从中可以看出，住户认为保障性住房小区最需要改进的是户型及配套设计，除此以外，另外4个问题都直接指向物业管理服务。虽然物业服务企业可以辩解说住户对物业服务企业的责任、权利认识不全面，但是对于住户意见较大的服务态度、小区环境卫生、宠物粪便等问题，物业服务企业必须认真对待。除此之外，多数保障性住房小区的物业管理服务内容还是停留在保洁、秩序维护、公用设施设备维护等日常管理工作上，对于多种经营等企业自主盈利点的挖掘不够，与相关各方，如与社会公益组织、志愿者团体、政府部门以及住户还缺乏有效的沟通机制等，这些都是保障性住房小区的物业服务企业在发展过程中急需解决的问题。

结束语

保障性住房是政府为中低收入家庭提供的“安居”工程，而百姓“安居梦”的实现，三分靠建设，七分靠管理。这个“管”既包含对保障对象规范、安全使用保障性住房的监管，也包括对保障对象在使用保障性住房过程中的就业、医疗、物业管理服务需求等的保障，尤其是保障性住房投入使用后的物业管理水平，在很大程度上决定着保障性住房能否在其生命周期内完好、正常运转，从而直接关系到被保障住户的生活质量，甚至影响被保障住户对政府的满意度。如何消除这些保障性住房物业管理发展中的不利因素，引导保障性住房小区的住户正确认识物业管理，积极参与社区共建，建立健全保障性住房物业管理服务的激励机制，帮助保障性住房的物业服务企业提高自身服务质量和造血功能，吸引更多的优秀物业服务企业加入保障性住房物业管理工作，都是当前保障性住房物业管理亟需解决的问题。保障性住房的物业管理，任重而道远。

(四川省社科联学科共建项目，项目编号为SC13XK25)

(本文共同作者：陈冬虎，原载于《现代物业·新业主》2016年第2-3期/总第350期)