物业管理地方立法的成就与局限

近年来，不少省(直辖市、自治区)，或按2000年《立法法》规定的较大的市，都进行了或正在进行物业管理的地方立法、修法。

各地的人大常委会，和当地政府及相关部门，都非常重视物业管理立法。相比于其他方面的立法，可以说，物业管理立法的工作量最大，投入的精力最多。

下面就我很不全面的了解，谈谈对部分地方物业管理立法、修法(主要是对2016年3月底到7月底颁发的三部条例)的感想。这三部条例分别是：南京市人大全体会议2016年1月21日制定、江苏省人大常委会3月30日批准的《南京市物业管理条例》;2016年7月29日安徽省人大常委会通过的《安徽省物业管理条例》(第二次修订);2016年7月28日湖北省人大常委会制定的《湖北省物业服务和管理条例》。

公开立法 积极参与

这些地方物业管理立法、修法过程的最大亮点，是努力实行公开立法，在保障人民通过多种途径参与立法活动方面，进步非常明显。《湖北省物业服务和管理条例》和《南京市住宅物业管理条例》，起草后公布草案广泛征求意见，进行修改后再次公布修改稿征求意见，然后再次进行修改，最后才分别由湖北省人大常委会、南京市人大全体会议通过(经江苏省人大常委会批准)，正式发布条例。不算内部和小范围的讨论、座谈、审议、修改，单是向民众公布的就发过三个全文文本。而《安徽省物业管理条例》，公开征求意见的全文文本发布了三次，连同最后由省人大常委会通过后正式颁布的条例，一共发了四个文本。而在起草之前，安徽省人大常委会还进行过一次公开征集修改意见。

南京市还采用向全国公开招标的方式，委托第三方起草条例，吸引了全国18个单位投标，最后由当地的河海大学中标。

与此相呼应，各地的人大代表、研究机构、大专院校，特别是广大业主和业主活动人士，以及物业管理行业协会等，都积极参与了立法工作。安徽省的修法过程，我全程有所注意。合肥业主论坛QQ群就有过三次参与立法的高潮，并有大专院校的机构参加，对安徽条例的修订起了很大的作用。物业管理行业的参与情况，因为关注较少了解不多，但是从公开资料知道有一位任省人大代表的省内行业龙头企业负责人深度参与了修法。安徽修法过程中先后发布的几个文本，焦点条文变动明显，说明立法博弈还是有点激烈。这是我所乐见的，因为说明法治环境正在改善。

立法、修法所经历的期间也比较长。上面所说的三个条例，不算前期调研等，都经历了15到18个月。这些期间内，都没有中途停顿，热度不减。而《深圳经济特区物业管理条例》的修订，已经经历了三年半，还在热烈讨论中。这也是很好的现象，说明立法者、相关利益方和研究者等，都高度重视物业管理立法、修法。当然，这也说明物业管理领域存在的问题特别多，情况特别复杂。真理越辩越明。只有在各方重视、积极讨论、努力博弈之后，才能提高认识，才会得到相对理想的结果。虽然一时会感到太延误，但是有利于提高立法质量，而且长远来说有利于提高认识水平。

正视问题 有的放矢

地方立法机构立法、修法的动力，来自对物业管理现状的认识。与以往相比，确实清醒很多。

如湖北省的起草者认为，当前的问题“一是建设单位遗留问题比较多。有的配套设施设备不健全，有的权属关系不明确，有的承诺事项不兑现，这在很大程度上直接导致了物业纠纷的产生。二是业主委员会成立难。虽然国务院《物业管理条例》对业主大会的召开和业主委员会的成立作了规定，由于缺乏实施细则，操作性不强，导致多数小区都未成立业主大会和业主委员会。三是物业服务不规范。物业服务企业乱收费、服务差的问题在一些地方还比较突出。四是旧住宅区设施设备年久失修，环境脏、乱、差等问题一直未能得到很好的解决。同时，物业管理体制、车位车库的权属划分、专项维修资金的紧急使用等诸多问题需要规范明确，物业管理中政府与市场、业主和企业、管理与服务的关系问题也需要从地方立法层面上进一步确立”[1]。

又如南京市立法机构认为，存在“法规建设相对滞后、政策扶持不到位、基层监管力量不足、业主自治推进困难等诸多问题”，“特别是住宅小区的物业管理，居民投诉和诉讼量居高不下，矛盾纠纷日趋多元化、群体化、常态化，物业服务质量低下、收费困难、公共收益不明、前期物业遗留问题突出、维修资金使用困难等问题层出不穷，社会各界反应强烈”[2]。

所以，尽管有各种干扰，尽管有难以避免的很大的局限性，立法、修法的针对性还是比较强的;从最后通过的条文看，进步还是很明显的。

立法、修法的进步，表现在很多方面，下面举几个例子。

公共服务回归政府的趋向

笔者过去论述过，小区物业管理太复杂的根源之一，是政府把自己很大一部分公共服务、公共管理的责任，不少公用事业单位的职责，转嫁给业主了。而这三个地方法规，在公共服务回归政府方面，都有不少进步。

对于公用事业单位的责任，《湖北省物业服务和管理条例》第十五条规定，“新建住宅物业区域内的供水、供电、供气、供热等专业经营设施设备，应当符合国家技术标准和技术规范，并与主体工程同时设计、同时施工、同时交付。建设项目竣工验收合格后，建设单位应当将物业区域内供水、供电、供气、供热等专业经营设施设备移交给专业经营单位维护管理，专业经营单位应当接收”。第十六条、第十七条，对现有次新住宅小区和老旧小区的相关转换，作出了规定。第六十五条规定，“住宅物业区域内供水、供电、供气、供热、通信、有线电视、宽带数据传输等专业经营单位，应当负责分户终端计量装置或者入户端口以外设施设备的维修、养护、更新，并承担相关费用。法律、法规另有规定的，从其规定。已经移交给专业经营单位维护管理的设施设备，其维修、养护、更新等费用，不得从物业服务费中列支”。江苏省、安徽省早就有这样的规定，现在的修法，强调了分户终端计量装置或者入户端口以外的损耗，应由专业经营单位承担，不得由业主分摊。

更重要的是，三个条例都规定了政府职能部门执法进小区。业主组织和物业公司，都没有政府那样的权力和资源，不可能解决大量应该由政府直接管理的问题。现在立法要求政府职能部门进小区执法，虽然实际执行效果有待观察，但至少方向是正确的。

安徽省条例第七十四条规定，“县级人民政府城市管理、公安、价格、工商、环保、卫生、城乡规划、园林等部门，应当加强物业管理区域内公共秩序、治安消防、物业服务收费、环境卫生、房屋使用、小区绿化等方面的监督管理，建立违法行为投诉登记制度，并在物业管理区域内显著位置公布联系方式，依法处理物业管理区域内的违法行为;有关部门应当自收到投诉之日起十五日内进行调查、处理，并将调查或者处理结果答复投诉人”。湖北省条例第五十九条，也是类似的规定。

南京市条例，因为2013年5月1日起施行的《江苏省物业管理条例》已有相应规定，所以在第五条主要规定了及时受理和限时回复。(2012年11月29日修订的《江苏省物业管理条例》第六十八条：“城市管理、公安、工商、环保、卫生、规划等行政管理部门，应当加强物业管理区域内公共秩序、治安消防、环境卫生、房屋使用等方面的监督管理，建立违法行为投诉登记制度，并在物业管理区域内显著位置公布联系人姓名和联系方式，依法处理物业管理区域内的违法行为。”)而且在第七十六条，规定了各政府部门对破坏小区物业管理秩序各类违法行为的执法分工。

这些条例还规定了对怠于执法行为的责令改正和对相关人员的处分。安徽省条例第一百零三条规定，对有关行政主管部门及其工作人员，“发现违法行为或者接到违法行为报告不及时作出处理的”，“由有关行政机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。南京市条例的第七十七条、湖北省条例第七十三条，也是类似的规定。

加快成立业主大会的举措

业主大会成立难，是业主权益难以落实的组织原因。以前的相应规定，往往把启动成立业主大会的权力赋予开发商，或者对业主要求成立业主大会设定太高门槛，也没有规定政府部门在启动成立业主大会方面的要求。

湖北省的条例，对此有了新的规定：

“第二十条　符合下列条件之一的，街道办事处、乡镇人民政府应当组织召开物业区域内首次业主大会会议：(一)交付的房屋专有部分面积达到建筑物总面积百分之五十的;(二)交付的房屋套数达到总套数百分之五十的;(三)自首位业主入住之日起满两年且已入住户数比例达到百分之二十的。首次业主大会会议的筹备经费根据物业区域规模、业主人数和建筑面积等因素确定，由建设单位承担;老旧住宅区首次业主大会会议的筹备经费由县级人民政府承担。

第二十一条 符合首次业主大会会议召开条件的，建设单位应当书面报告房产行政主管部门;业主也可以向房产行政主管部门提出召开首次业主大会会议的书面报告;房产行政主管部门应当书面通知街道办事处、乡镇人民政府。街道办事处、乡镇人民政府应当在收到通知之日起三十日内组织成立业主大会会议筹备组，并自筹备组成立之日起六十日内组织召开首次业主大会会议”。

一是关于成立业主大会的条件，增加了开始入住两年后入住户数达到20%即算具备条件;二是规定了业主提交书面报告即可启动;三是关于期限，规定街道、乡镇政府应当在收到通知后90天内召开首次业主大会。

江苏省的条例则规定，“符合成立业主大会条件的”小区，要启动业主大会筹备工作，“十人以上的业主公开联名提出筹备业主大会书面申请”即可(第十五条)。

湖北省的条例，把“组织召开物业区域内首次业主大会会议”，作为街道办事处、乡镇政府的职责(第二十条)，规定对“未按照规定筹备、组织召开业主大会会议”的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分”(第七十三条)。安徽省条例第九十五条也规定，“违反本条例第十六条第二款规定，街道办事处或者乡镇人民政府在收到筹备首次业主大会书面报告后，未按规定时间组建业主大会筹备组的，由县级人民政府责令限期改正;逾期不改正的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分”。

这些条例，有明显进步的方面还有：加强对业主的信息公开，特别是对业主共有部位收益和维修资金设立专门账户，财务数据公开;对政府工作人员、开发商、物业服务企业、业主委员会、业主和其他物业使用人违法行为的处罚，有不少具体的规定;规定了非业主物业使用人参加议事的权利……

在立法修法过程中，争议较大的主要有两点：一是“物业管理委员会”制度，二是对业主欠费行为的征信。前者，我认为是违背业主自治原则的，但还需要在某些地方实践效果的基础上再进行详细讨论。后者，争议的结果是妥协，在实际上放弃了原来仿照上海市规定的立法要求，因为对拒不执行法院生效判决的处罚，和其他领域并无特别之处。

地方立法修法的局限性

局限性最根本的原因，是思想认识问题。区分所有建筑物的共有部分，属于业主私人共有，其管理权也属于业主。但是，计划经济、统管统制的思维还没有得到根治。按照中共中央多年来推行的经济体制改革方针，尊重包括业主共同管理权在内的财产私有权，遵循市场经济规则，充分发挥市场的自我调节机制，还没有深入人心。深化改革，精兵简政，从管制型政府向服务型政府的理念转变，如何在物业管理领域付诸实践，是一个很迫切的要求，在这个领域问题尤为突出。南京市条例第二章的名称是“业主自治”，但是具体条文却难以有重大突破。而安徽的立法者，甚至有把业主自治与法律规范相对立的潜在意识。

地方立法遇到的一个很大的问题，是上位法的限制。各地的立法机构，都提到《物业管理条例》第二条与《物权法》第八十一条冲突;也提到《物业管理条例》第七条，使业主交纳物业服务费用的合同义务，变为法定义务等。原建设部2009年印发的《业主大会和业主委员会指导规则》，后来的住建部自己并没有认为是部门规章，但是由于没有明确说明，地方立法者往往会避免与其冲突。因为该指导规则有很多非常具体的条文，对地方立法影响很大。所以，在国家层面进行相关的立法、修法，是非常迫切的需要。

注释：

[1]湖北省住房和城乡建设厅厅长尹维真，《关于〈湖北省物业管理条例(草案)〉的说明》，2015年11月23日。

[2]南京市人大常委会环境资源城乡建设委员会主任韦昌明，《关于〈南京市住宅物业管理条例(草案)〉的说明》，2015年8月20日。

(原载于《现代物业·新业主》2016年第10期/总第371期)