专项维修资金应急程序的细化与完善

2010年5月30日，“社区发展论坛”第二次研讨会议暨《北京市住宅专项维修资金使用审核标准》研讨会在清华大学熊知行楼社会学系211会议室召开。本次会议由北京市健翔园小区业主代表大会主任任晨光先生主持，北京业主委员会协会申办委员会召集人张大宪先生、齐建新先生、陈兵先生，房地产律师秦兵先生，社区问题专家舒可心先生、上地西里小区业主代表大会召集人郭卫建先生、万泉新新家园业主代表大会召集人吕岩先生、国兴家园陈松先生、蓬莱公寓吴家斌先生，以及清华大学部分师生等代表参加了此次会议。

经过深入分析与讨论，与会人员普遍认为，作为《北京市住宅专项维修资金管理办法》(京建物[2009]836号)的重要配套细则之一，《北京市住宅专项维修资金使用审核标准》(京建发[2010]272号，以下简称《审核标准》)的颁布和实施，在进一步明确住宅专项维修资金使用范围和使用条件，明确建设单位、物业服务企业和业主对房屋建筑质量及共用部位、共用设施设备进行维修、更新、改造的责任界限，引导物业服务企业和业主科学进行维修、更新和改造等方面具有良好的积极意义和作用。

在对《审核标准》的积极进步意义给予充分肯定的同时，与会专家也普遍认为，《审核标准》还存在一些问题有待进一步明确、区分和细化。

“紧急情况”问题

1、法理依据。对于小区而言，紧急情况是客观存在的;紧急情况，当然需要紧急措施。但根据《审核标准》规定，当小区出现“紧急情况”时，可以不经表决无条件使用专项维修资金进行维修。这与《物权法》第七十六条第五款“筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”之规定明显是相抵触的。同时，应当看到，专项维修资金属于具有共有性质的业主私有财产，是否需要动用专项维修资金应当充分尊重业主的自主意愿，而不能一味强制执行;如果物业公司将不属于“紧急情况”的问题也用专项维修资金来进行维修，业主可以对物业公司及相关责任主体提起诉讼，要求赔偿，全额退回款项。

2、认定机制。“紧急情况”如何认定，由谁确认?虽然《审核标准》列出了六种基本的紧急情况，但并没有明确谁是合法的认定主体，或者说通过什么样的机制可以确认小区确实出现了“紧急情况”。对此，一方面要建立和健全有效预防和阻止房地产商和物业公司人为制造“紧急情况”的法定追究惩罚机制，另一方面也应当形成一个包括建筑单位、物业公司、业主、专业机构以及相关行政主管部门等在内的多方合作的紧急鉴定常效机制。

3、启动程序。有紧急情况，就应当有应急启动程序。公平、公正、合法的启动程序是确保各方主体利益的基本前提。按照《物权法》精神，专项维修资金的启用必须获得业主大会的“授权”。在没有业主“授权”和“监督”的条件下，强制使用专项维修资金很有可能造成对业主共有财产的侵吞和挥霍;惟有在业主自身“懈怠”权利(即政府责令业主在规定期限内无法作出业主大会决议)的情况下，相关行政主管部门可以进行强行干预。由于现有的“业主大会+业委会”两层架构在运作效率上并不高，因此，如何在已有法律法规框架内进一步探索和创新紧急情况下的“紧急表决机制”将显得尤为重要。

4、组织保证。紧急情况能否实现紧急救济，归根到底取决于小区是否具备良好的业主组织。不论是紧急情况的认定、应急程序的启动，还是专项维修资金的使用和监督，都离不开业主大会和业主委员会强有力的支持和配合。因此，政府积极倡导、鼓励和推动业主“设立业主大会，选举业主委员会”，将有利于从根本上保证紧急情况下紧急措施的有效贯彻和实施。如果在绝大多数小区都没有业主委员会的情况下，就能够以“紧急情况”的名义动用专项维修资金，将很有可能进一步加剧和恶化小区内因成立业主大会、选举业委会而产生的各种问题和矛盾纠纷。为此，针对没有业主委员会的小区，如何保证专项维修资金的公正合理的使用和维护是当前必须重视的一个基本问题。惟有切实加强和提升业主委员会的建设进程，才能够真正实现、维护和发展最广大业主的最广泛利益。

“公共救济”问题

在针对“紧急情况”问题的深入讨论中，与会者进一步提出了“公共救济”的概念和方案。大致而言，主要涉及以下三个关键点：

1、机构设置。小区安全事关人民群众生命财产的保障和社会稳定。为此，与会者认为，建设部门和公共安全部门可以考虑联合成立一个公共救济协调机构。针对各种小区(不仅包括商品房小区、售后公有住房，而且包括老旧小区)出现的紧急情况和突发事件，建立和健全快速、迅捷、有效的干预和救济机制，并形成一套行之有效、公平合理的判定、裁决、处罚、救济紧急情况的法规体系。

2、应急资金。公共救济机构必须有公共应急资金。与会者建议，政府可以考虑从业主缴纳的巨额土地出让金中划拨出一部分作为紧急救助资金。紧急救助资金设置专门账户，实行专款专用。针对住宅专项维修资金适用范围内的突发紧急事件，应该积极主动启用专项维修资金，公共救济机构可以提供权威的紧急情况的裁定和处罚;针对住宅专项维修资金无法解决的突发紧急事件，可以通过公共应急资金进行及时有效的干预和救济。

3、制度设计。如果小区里发生了各种突发紧急事件，谁来具体负责处理和修复呢?与会者普遍认为，应当在制度设计上充分考虑到物业公司的“避嫌”问题。小区自己的物业公司和相关利害人不宜也不应当直接操作进行修理和动用大修资金，但他们具有积极支持和配合的义务。政府可以设立一个专门负责应急维修的物业公司数据库供业主随机抽选，或成立一些负责紧急救援的专业公司。

“房屋质量问题”还是“自然损耗问题”?

针对住房专项维修资金的使用范围问题，与会者一致认为，应当明确界定和区分“房屋质量问题”和“自然损耗问题”;谨防将“房屋质量问题”混同甚至等同于“自然损耗问题”。

所谓“房屋质量问题”主要是指因勘探、设计、监理、开发、建设等环节造成的房屋建筑安全隐患问题，属于“根”上出了问题。根据住房和城乡建设部《<建筑智能化工程设计与施工资质标准>等四个设计与施工资质标准的实施办法》(建办市[2006]68号)之规定，建筑责任实行终身制。因此，针对确系因建筑质量造成的安全维修、改造和更新的费用必须由相关责任主体来承担，而不应该将其混入专项维修资金适用范畴。与会者指出，住建部68号文和北京市的相关文件还没有提升到法律高度来解决此类房屋质量问题，目前深圳市已经从立法高度予以尝试解决，这是值得借鉴和学习的。另外，也有业主对防水工程、保温工程的“5年保修期”提出质疑，认为不太符合相关工程规范，且在实践操作上容易将本属于建设单位应当承担的责任转嫁到业主身上。

所谓“自然损耗问题”主要是指小区房屋建筑及其共有部位和共有设施设备因正常使用而出现的自然折旧问题。这种问题属于专项维修资金范围内应该由业主承担的责任，自然应该使用专项维修资金。但有两点值得注意，一方面，对于共有部位和共有设施设备的维修、改造和更新必须核定明细的小修、中修、大修标准;另一方面，也应当谨防在“紧急情况”下使用专项维修资金为存在严重质量问题的房屋建筑开脱责任。

(原载于《现代物业·新业主》2010年7期/总156期)