深圳市碧岭华庭业主状告街道办凸显制度缺陷

2006年2月24日，深圳市碧岭华庭小区22名业主诉罗湖区东晓街道办侵权案在罗湖区人民法院开庭审理。庭审焦点集中在街道办是否有权“审批、公布” 碧岭华庭小区业主委员会筹备组名单。

碧岭华庭位于深圳市罗湖区东晓街道办独树社区。2003年入伙后，一直没有成立业主委员会。部分业主因对物管公司不满，组成了维权小组，物管公司、东晓街道办、东晓派出所、罗湖区住宅局等单位曾经相继成为碧岭华庭维权业主们的被告。2005年，业主代表向罗湖区住宅局发函，要求成立业主委员会。罗湖区住宅局依据《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》(以下简称《指导规则》)要求东晓街道办事处指导组建该小区业主委员会组委会。东晓街道办审批由独树社区工作站和居民委员会推荐的碧岭华庭首届业主委员会筹备小组成员资格，并公布筹备小组名单。

2005年11月15日，东晓街道办在碧岭华庭小区宣传栏贴出了《罗湖区碧岭华庭业主大会筹备小组名单》的公告，根据名单，筹备小组共有五名成员，组长是独树社区工作站的人员，开发商代表一名，碧岭华庭业主代表三名，维权小组的业主无一入选。街道办在审批筹备小组名单时，也曾考虑选择一名维权小组成员，但因他们长期拒交物业管理费甚至水电费，不符合《指导规则》所规定的条件，最终被淘汰。

但公告贴出当天，大部分即被撕毁或涂上了“坚决抵制暗箱操作”的字样。维权小组把公告中的名单称为“官办筹备组”，拒绝认可，并随即向罗湖区住宅局、东晓街道办、小区开发商发出《关于成立碧岭华庭业主大会筹备组的告知函》，宣布将另起炉灶，成立“民办的”碧岭华庭业主大会筹备组。罗湖区住宅局很快复函，声明：碧岭华庭的业委会选举工作已在东晓街道办、独树社区工作站指导下开展工作，请维权业主积极参与。开发商则未做答复。

与此同时，以维权小组为主的22名业主向罗湖区人民法院递交了行政诉讼状，把东晓街道办事处告上了法庭，请求法院确认东晓街道办审批和公布碧岭华庭业主大会筹备组的行为违法并予以撤销。

2005年11月25日，碧岭华庭小区的公告栏再次贴出公告：《碧岭华庭首次业主大会会议筹备组第一次会议纪要》和《碧岭华庭首次业主大会会议筹备组组成人员名单》。这份公告的盖章单位为“罗湖区东晓街道办事处独树社区工作站”。其中，会议纪要的内容是说明这次会议已经制定出了成立业主大会和业主委员会的程序和时间表，并计划在2006年1月正式成立碧岭华庭业主委员会。附带的通知宣布：碧岭华庭首次业主大会会议筹备组成立，五名成员由开发商和业主共同组成。

“官办筹备组”的公告发布之后第三天，也就是2005年11月27日，小区宣传栏又出现了一份《碧岭华庭业主大会筹备组公告》，这是维权小组贴出的。公告宣布：碧岭华庭业主自发建立了“碧岭华庭业主大会筹备组”，已于2005年11月20日召开了第一次筹备会议。会议确定：从2005年11月30日起至2005年12月7日为业主推荐业主委员会候选人的时间;每户业主只可推荐一位候选人，推荐人和被推荐人必须是业主，有10户以上(含10户)业主推荐的业主委员会候选人可确定为正式候选人，请广大业主积极推荐，逾期不予受理。

两份公告针锋相对，两个筹备组各吹各调，展开了角力，发动业主参加投票。其中，“民办筹备组” 得到了多数业主的支持，有700余户业主贴出联名声明，表示“他们将坚决共同抵制暗箱操作选举业主委员会、暗箱操作招投标选聘物业管理企业的行为，坚决同所有侵害业主合法权益的一切违法行为作不懈的斗争，见义勇为。”

2005年11月28日，22名业主的行政诉讼被罗湖区人民法院正式立案。罗湖区住宅局当即表示，既然法院已经受理维权小组对东晓街道办的起诉，筹备组应暂时停下选举工作，等待法院的判决结果，如果维权小组仍继续开展选举活动，届时罗湖区住宅局将不予备案。2005年12月23日，罗湖区住宅局宣布撤销“官办筹备小组”。而“民办筹备小组” 借势于当月24日启动业主委员会选举工作，召开业主大会，号召业主投票选举。该小区的15名候选人参与了角逐。

2006年1月15日，历时近一个月的选举投票活动结束，民办筹备组在小区广场内公开唱票，近400名业主现场参与了唱票监督工作，其中由五名非维权小组成员的业主组成的监督组专门到场监督。选举结果显示：此次选举共收到该小区1327户业主的786张票(一户一票)，符合过半数原则。15名候选人中的11名业主当选为碧岭华庭首届业主委员会成员。整个投票过程中，罗湖区住宅局、东晓街道办、开发商均没有参与。罗湖区住宅局表示这次选举违背了《指导规则》，因此不会对选举结果进行备案。

2006年2月24日，罗湖区人民法院开庭审理碧岭华庭22名业主提起的行政诉讼案。

在法庭上，原告认为，2003年建设部根据国务院《物业管理条例》而制定的《业主大会规程》第五条规定：业主筹备成立业主大会的，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处的指导下，由业主代表、建设单位组成业主大会筹备组，负责业主大会筹备工作。但东晓街道办自封筹备组组长，审批、公布筹备组成员名单，直接插手民间自治组织选举事务，其行政行为违反了《业主大会规程》的有关规定。

被告答辩称，街道办“审批、公布”业主大会筹备组成员名单是对业主委员会筹备工作的具体“帮助、指导、监督”行为，该行为的依据是《指导规则》。

原告反驳，“审批”是带有行政强制力的行为，因此被告已经使用了行政权力侵害了业主利益，而实际上被告并没有“审批” 业委会筹备组成员名单的权力。《指导规则》规定街道办可以直接操办小区选举事务，也违背了国家建设部《业主大会规程》的有关规定。

双方辩论激烈，当日庭审未做出判决。这场持续了三个月的“民告官”的官司尚待下回分解。

笔者以为，无论结果如何，碧岭华庭案所凸显的并非双方行为主体之不轨，而是行为规则之不足。在现行的社区管理制度框架内，碧岭华庭案中对峙的双方各持己见，各循其道，但同时都各有其理。冲突发生的根源就在于：双方援引的游戏规则不同，地方制度的自由裁量性与国家制度的统一性产生了矛盾。

小区维权业主以国家制度即国务院《物业管理条例》及国家建设部的《业主大会规程》为行为依据，坚持维护其自主治理的权利，这无疑是一种政治正确。街道办主要以地方制度《指导规则》为行为依据。从公共行政的逻辑看，东晓街道办事处作为上级政府的派出机构，其策略选择是理性的，正如该街道办为自己所做的辩护：“作为街道办，我们必须按照深圳地方政府颁发的文件来执行，否则，我们就是违法。”同样，区住宅局作为一个行政部门，也别无选择地必须遵循地方政府制定的行为规则。

因此，双方冲突的源头最终指向了地方制度与国家制度之间在一定程度上存在的差异。实际上，近年来，一些类似的案例都可以使用这一解释工具。自改革开放至今，许多地方政府在国家统一的基本法律框架下进行公共治理改革和创新，从而形成了多样化的地方治理制度，地方的经验往往成为中央政府制度创新的动力或补充。但是，地方的制度创新在一定情况下往往会突破国家统一的制度，这些情况包括：当国家法律法规存在模糊性的时候，或者当地方政府为了特殊治理目标的时候。此时便会引发不同的利益主体有关何种规则更适用的争执。

国务院《物业管理条例》第十条规定“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。” 建设部《业主大会规程》所规定的政府部门职责强调的也是“指导”。但有关“指导”的操作性措施，则会因地方制度设计者的具体理解而和制度受众之间产生差异性。2004年修订的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》及其实施细则规定：区政府住宅管理部门在住宅区已交付使用且入住率达到《条例》规定条件的六个月内，应会同开发建设单位或其委托的物业管理公司召集第一次业主大会;业主委员会委员候选人由业主大会召集人推荐;十名以上有投票权的业主联名，也可以推荐候选人。在这里，政府有关部门“指导”的方式是“召集”第一次业主大会，“推荐”第一届业主委员会委员候选人。

深圳于2005年1月实施的《指导规则》 规定的政府系统的职责是：市国土资源和房产管理局依法对业主大会、业主委员会的成立及活动进行监督管理;各区物业管理行政管理部门依法对本辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行指导、监督和管理;街道办事处、社区工作站或社区居民委员会依法在本辖区内组织、指导、协调成立首次业主大会筹备组，并组织首届业主委员会的选举工作，指导监督业主委员会活动。同时还规定：首届业主大会筹备组一般由5名成员组成，其中社区工作站或社区居民委员会、建设单位代表各一名、业主代表3名;筹备组的组长由社区工作站或社区居民委员会的工作人员担任;筹备组中的业主代表由社区工作站或社区居民委员会推荐产生。依据这一规定，市、区、街道三级政府主管部门的职责分别是：“监督管理”——“指导、监督、管理”——“组织”、“指导”、“协调”、“监督”、“推荐”。

通过对有关的国家制度和地方制度的梳理，可以看出，在首次业主大会和业主委员会的产生问题上，国家制度界定的政府行为是比较超然的、宏观的却又是掌控全局的，而业主行为是主动的、具体的，政府通过业主作为而作为。地方制度界定的政府行为是直接介入的、具体操作的，业主是被动的，业主应通过政府行为而行为。因此，碧岭华庭案冲突的实质就是：国家制度赋予业主的政治正确和地方制度界定的政府行政管理方式之间产生了严重的歧异。

本来，在民主政治的框架下，这一歧异是可以通过一个常设的、独立的、行政性的选举事务管理机构来加以解决。选举事务管理机构不但可以使繁杂琐碎喧闹的选举活动有序化，而且可以使基层政府职能部门超脱出来，不至于陷入草根政治的利益冲突之中或成为冲突的主角，回归其公共事务管理者的超然本色。但是，目前这一制度安排却是缺位的。随着我国社会选举范围的扩大、竞争性的增强，构建这一制度显得越来越必要。

(原载于《现代物业·新业主》2006年第4期总第46期)