上海立规力阻“群租”

2006年12月，上海市普陀区某小区一个三房一厅的“群租房”内，发生废气中毒事件，8名房客中5名病情较重送医院治疗。在此之前，上海市普陀区、闸北区、浦东新区针对“群租”问题，都曾经有过房地局、工商局、公安局、税务局、街道办的联合执法。在上海，“群租”问题已经成为一个普遍的社会问题。针对这一现象，2006年11月30日，上海市房屋土地资源管理局颁布《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定(试行)》(以下简称“《规定》”)，以约束愈演愈烈的“群租”行为。

该《规定》的主要内容有以下几点：

1、出租的最小单位有界定，非法“群租”在违禁之列

根据该《规定》，居住房屋应以原规划设计的房间为最小单位，不分门进入的客厅、厨房间、卫生间等均不得单独出租，一间房间只能出租给一个家庭或一个自然人，出租给家庭的，家庭人均面积不得低于5平方米。针对普遍存在的搭建若干小间，按间或按床位出(转)租的，或违规从事社会旅馆经营的，亦被明令禁止。同时规定，住宅小区内，居住房屋出(转)租给单位用于员工及家属住宅的，应当符合本规定最低居住面积的规定，也要遵守出租给一个家庭或自然人的规定。根据笔者的了解，一般的“群租”行为均在违反本规定之列。

2、租赁合同备案要审核，中介机构代理出租应校验

根据2004年《上海市居住房屋租赁管理实施办法》的规定，居住房屋租赁合同订立生效后，由租赁当事人持有效身份证件、房地产权利证明和租赁合同等有关材料，到社区事务受理中心办理相关手续，包括纳税申报、租赁合同登记备案等。刚出台的《规定》第四条强调：社区事务受理中心在受理居住房屋租赁合同登记备案和居住登记时，要进行严格审核，发现有违反本规定行为的，不得发放居住房屋租赁合同登记备案证明，不得办理居住登记。这实际上是加强了合同备案的审核。

按照《上海市居住房屋租赁管理实施办法》规定，人均租赁建筑面积不得低于6平方米，并规定违反这一规定的中介机构不得代理出租。在本次出台的《规定》中，增加了中介机构的“校验”义务，第五条明确要求：房地产经纪机构在接受委托业务时，应当加强对房屋权属证明和室内设计布局的校验，严格按照《上海市居住房屋租赁管理实施办法》和本规定开展房屋租赁居间代理。并且明确，如有违反本规定操作的，由区(县)房地局暂停其网上操作资格，责令改正。

3、“群租”拒不改正要查处，齐抓共管纠正“群租”

从执法的角度讲，《规定》的内容是具有溯及力的，因为根据《规定》第七条，只要发现违反本规定的，应当立即劝阻制止，劝阻制止无效的，及时报告相关管理部门进行处理。按照一般的理解，凡是有“群租”情况的，如劝阻制止无效的，都在严格查处之列。

《规定》在明确区(县)房地产主管部门的基础上，第八条明确规定了“相互协作，齐抓共管”的长效机制。明确区(县)房地产主管部门应当积极会同街道办事处，加强居住房屋租赁管理，组织和指导社区综合协管队伍、物业管理企业和业主委员会加强政策宣传和日常巡查。要求区(县)房地部门应当在区(县)政府的统一部署下，积极会同人口、工商等部门，开展联合整治活动，严格查处违反本规定的房屋租赁行为。

4、禁止“群租”可进公约，业主自治管理显威风

《规定》在加强行政管理和行政执法的同时，也要求小区业主委员会应当加强业主自律管理。业主委员会可以召开业主大会，修改业主公约，将《规定》的有关内容写进去。对于违反规定出租房屋并严重影响相邻房屋业主正常居住的，业主委员会可书面责成房屋出租人立即终止租赁行为。实际上，业主自治管理也是有效制止“群租”行为的手段之一，它可以与来自行政机关的“他律”行为有机结合，达到管理与自治的统一。

上海市房地局这一有关“群租”的专门规定，对于几近空白的政府立法是一个很好的补充，对有关部门加强租赁管理，规范“群租”行为的进步意义是不可否认的，但根据《规定》的内容与“群租”现象的客观实际来看，《规定》尚有一些问题与不足：

1、“运动式”的联合执法有悖于长效机制

从《规定》第八条看，房地主管部门应当在区(县)政府的统一部署下，会同有关部门开展联合整治活动，可以看出执法主体不明确。笔者认为，治理“群租”无须联合执法，而需要的是责权明确的执法部门。比如说对于“群租”问题，就明确由房地局来执法，执法不力的，追究有关负责人员的法律责任。而联合执法往往是“一阵风”，过去以后，谁也不管。如果要建立长效机制，是应当明确某些政府管理部门的责任，工作不力的，实行责任追究制度，而不是动辄联合执法。

2、业主自治管理难以落到实处

《规定》规定了业主委员会可以召开业主大会，修改业主公约，将禁止“群租”的内容写进公约，公约通过后，对于业主不履行的，由业委会进行制止。笔者认为这一规定实际上没有可行性。一是公约是否能经过三分之二以上有表决权的业主同意是一个问题，第二是即便能写进业主公约，业主能自觉履行吗?让业委会去制止等于纸上谈兵，因为从目前的情况看，业主委员会不可能由于个别业主违反公约禁止“群租”的规定，就通过法律诉讼方式与业主对簿公堂。举一个简单的例子，业主公约无一例外地都有业主应按时交纳物业管理费的义务，但目前还没有由于业主不交物业费，业委会去起诉欠费业主的案例。

3、加强登记备案管理现实意义不大

建设部《城市房屋租赁管理办法》和《上海市房屋租赁条例》均规定，房屋租赁应报有关部门登记备案。在上海社区事务受理中心为租赁合同登记备案单位，据笔者了解，租赁合同登记备案制度根本没有很好地执行，笔者曾在上海有两年租房经历，房子也租过几次了，但从来没有登记备案过。对于“群租”的房子，房东、房客明知是违法行为，更不可能去登记备案。社区事务受理中心又怎样去审查呢?从另外一个角度讲，即便租赁合同备案，房东、房客也不会将“群租”的合同交出来，他们肯定是“黑白”两套合同，向登记机关交“白合同”，实际执行“黑合同”。到头来登记备案方式管理“群租”只能是一场空。

4、惩罚性的规定少，内容难以落到实处

笔者认真研读了《规定》，《规定》除了对违规从事社会旅馆经营的，责令改正而不改正的，除了按《上海市旅馆业治安管理实施细则》进行查处外，其他几乎没有对违反规定进行“群租”业主的惩罚性规定。违法“群租”的成本就是整改。用法律的术语讲，就是恢复原状。这实际上使得这一规定没有任何的威慑力，因为违反了它，也就是改正嘛!而“群租”的利润比一般的正常出租利润高出许多，房东“何乐而不为”呢?所以笔者认为，在加强行政管理和行政执法的同时，要通过增加违法责任人的成本，使得《规定》有其应有的威慑力。

(本文共同作者：张月师，原载于《现代物业·新业主》2007年9期)

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