物管进城管：一个新的制度试验

2007年2月，深圳市在全国率先启动街道城管改革，把原先分散在工商、卫生、环保、文化等多个政府职能部门的21项行政执法权统一集中下放给街道城管。这一改革旨在提高基层城市管理的效率，但街道城管人员和投入严重不足，成为困扰改革有效实施的首要问题。而这一问题在刚刚实现城市化、辖区人口达120万的西乡街道尤显突出。2007年10月，“西乡试验”正式启动。

西乡原为南粤一个历史悠久的重镇，处深圳西部、珠江口东岸，与香港相距仅20多公里，辖区总面积93平方公里，下辖32个居委会。现有常住人口102万，其中户籍人口4.7万，此外流动人口近30万。毋庸置疑，大量的流动人口为促进西乡的社会经济发展做出了重要贡献。但是，一般而言，流动人员对城市没有归属感，这不可避免地给西乡的城市管理带来了一系列现实问题。西乡街道党工委委员周兆翔先生对此评论道：

在深圳人的评价中，西乡的形象一直比较差。一个重要原因就是西乡的治安秩序不好，这已经出了名了。西乡120万人口，本地户籍人口不足5万。与特区内比，西乡甚至整个宝安区的外来人口整体上教育、文化素质较低，失业现象严重，流浪、乞讨、拾荒人员及无照小摊贩在主要公共场所、交通要道都能看到，“条件”具备时，那些流浪乞讨人员就可能顺手牵羊或抢劫单身路人。从深广高速下来有一个天桥，天桥下的桥洞就是他们的家，和城管打游击。其中有五十几号人宣称自己是艾滋病患者，手里整天拿个针头晃着，没人敢靠前去。警察来了他们就拿着针头朝警察戳，结果警察被他们追着跑……天一擦黑，没人敢单独从那里过!至于电缆、光纤、阴井盖被盗，路灯、电话亭、街道护栏被破坏屡见不鲜，乱摆卖、乱张贴、占用公共绿地等屡禁不止。

2004年，西乡全面完成“镇改街道”，由农村社区转变为城市街区。目前，西乡街道已经成为宝安区乃至深圳市经济重镇，其工业产值占宝安区GDP七成以上。2006年，西乡街道GDP达到164亿元。但是，像大多数快速城市化的地区一样，西乡也面临着“穿上城市外衣、留在乡村状态”的新问题，和“大社会、小政府”的新挑战。所谓“穿上城市外衣、留在乡村状态”，是指西乡在地理空间、居民身份、政府管理架构城市化后，社会环境、社群观念、生活方式、公共服务、设施配置等却仍然未能完全纳入城市体系，从而呈现为一种不完全的城市化状态。如园林绿化、人行便道、公共卫生环境等服务设施不能满足居民的公共需求;公共活动空间供给不足，主要表现为围合式社区限制了居民的开放式社区活动，社区交流互动不足。所谓“大社会、小政府”，是指西乡街道辖域总面积达93平方公里，人口120万，已经成为深圳市次中心区，但是西乡街道城管人员及财政物资投入却严重不足，而城市管理内容太广，仅以2007年12月为例，受理的城市管理内容的投诉达1.52万宗，相当于每天近450宗。以处理每宗需要40分钟为例，仅处理这些投诉就需要27小时，一天就已经不够用了。同时，城管是按正常上下班时间运作，但乱摆摊、乞讨等“老大难”基本在城管下班后出现，经常无法正常管理。上述问题说明，城市化之后的西乡面对新的城市管理任务，却陷入了“政府失灵”的困境，因此，探索新的城市管理方法、途径、机制势在必行。

2007年上半年，西乡街道党政精英对城市化后西乡社会管理中存在的各种问题进行了全面调查、统计和分析，借鉴其他城市甚至国际先进城市的管理经验，尝试在城市社会管理领域引进企业力量，并在政府、市场和社会三种力量之间建立起合作伙伴关系、共同管理城市公共事务、提高城市管理效率和效益的新理念。

改革试验分如下五个步骤：选取试点——引进企业、实施政府采购服务——激励居民参与和监督——建立“人生驿站”、彰显人文管理——评估和推广。

第一，选取试点街区

西乡街道选取的试点是一个社会问题最为复杂的街区，位于西乡大道以东、锦花路以南、新安四路以西、广深公路以北大约2.07平方公里的范围内。这片街区是无照小贩、流浪乞讨人员、“艾滋病”患者聚集地，“城市六乱”问题在这里最为突出，社会秩序最乱，治理任务最为繁重。西乡街道拿出这一片区作为试点，希望通过公私合作的新模式，将之打造成为环境优美、管理有序、功能完备的“花园街区”，并将以此为突破口，在更广的区域和更多的工作领域创建“多元共治”的新格局，将“花园街区”变成“花园西乡”。

第二，引进企业，实施政府采购服务

宝安区从2006年4月开始在全区各街道“村改居”社区推行现代物业管理，到2007年夏，凡是有物业公司管理的社区，社会秩序和公共服务设施护养都比没有实行物业管理的社区好得多。这给西乡街道党政精英一个启发：在城市管理中引进物业公司，通过政府采购方式购买具有准公共性质的物业服务。对于物业公司资质的审查，锁定在三项标准上：专业素养、社会责任、街区认同。根据这三项标准，鑫梓润物业公司成为西乡街道的签约企业。

鑫梓润物业管理公司进入西乡街道党政精英的视野，除了因为它在以往的社区管理中体现了较高的专业素养、具有良好的社会责任感和社区认同感、具备参与城市管理的相关能力外，还有一个重要的因素是在其既往的社区管理过程中，有与街道政府合作的经验，政府与企业之间已经建立起彼此信任的关系。

2007年10月1日，西乡街道办与鑫梓润物业管理有限公司就花园街区试行专业化、一体化的综合管理服务事项签订了为期一年的城市管理委托合同——《花园街区综合管理服务试验合同》，约定了双方的权利和义务及违约责任等。

根据这一合同，鑫梓润物业管理有限公司需要实施综合管理服务的市政总面积1,253,000㎡，其中需要市政管养的市政面积807,600㎡;管理对象包括3座市政广场、17条市政道路，市政道路总长28,350米。

鑫梓润物业管理有限公司应该提供的综合管理服务内容共有十三项：

1、市政设施巡查管理(24小时巡查);

2、市政道路养护;

3、园林绿化的养护(修剪、除草、喷水、施肥、打药等);

4、路灯维护管理;

5、清理乱张贴及涂鸦;

6、清理卫生死角;

7、清理园林及绿化带内的垃圾杂物;

8、“四害”消杀;

9、协助执法队综合执法;

10、协助城管部门进行城市管理;

11、协助街道开展街区内市政市容专项整治工作。

12、组织社区文化娱乐活动。

13、向商户及市民提供便民服务。

公司管理服务费总计为10,600,000元/年，按月支付为883,333元/月，每月15日前支付。计算如下：

注：1、巡查管理人员费用含人员工资、福利、保险、食宿、日常管理、办公开支、交通工具等开支。

2、考评费是指企业经考评合格后按季度支付25万元/季度，于每季度的前15天内支付上季度考评费。计算如下：考评奖50万元/年，经街道城管部门日常考评合格后按季度支付12.5万元/季度。考评项目及评分标准双方另行商定。

3、街区文化活动及便民活动经费按季度支付。企业需于每季度第一个月上报本季度的活动方案，经西乡街道办审核后组织实施，若企业活动未能达到考核标准，则街道办视情况扣除该季度的活动经费。

4、其他费用还包括：零星市政维修、绿化补种及应急市政抢修项目由企业通知西乡街道办，并经西乡街道办确认后实施，费用按月结算;市政维修改造及市政设施购置等由西乡街道办批准后按街道市政维修工程实施程序及相关规定实施，费用按实际发生数额经街道审核部门审核后支付。

根据合同，鑫梓润物业管理有限公司的权利和义务体现在以下十个方面：

1、根据有关法律、法规政策及本合同的规定，制定花园街区市政综合管理服务的各项管理办法、规章制度、实施细则，自主开展各项管理经营活动，但不得损害第三者的合法权益、获取不当利益。

2、公司在履行合同过程中，如果有代收费项目，则需遵照国家、地方管理服务收费的相关规定，测算管理服务收费标准，并向西乡街道办提供测算依据。收费标准经街道办审核批准后，公司参照执行，不得擅自变更。所收费用按月上交委托方。

3、负责编制公共设施、设备年度维修养护计划和大中修方案，经西乡街道办同意后按相关程序实施。

4、对西乡街道办提供的管理办公用房及移交的市政设施，公司必须保证其安全性及完整性，办公用房需要修缮、改建、加建需征求街道办同意，产权不予变更。

5、公司工作人员在辖区范围内，不得以职权之便谋取私利，并不得参加各种违法犯罪活动。

6、公司应每月至少组织一次街区文化活动或便民活动，每季度至少有一次活动创新。

7、公司应对辖区内发生的重大事故进行记录备案，对重大的突发事故的处理应进行备案，并定期上报给街道办。

8、公司应按时支付其工作人员的工资、福利，并负责依法为其工作人员购买社会保险及人身意外伤害险。公司工作人员的人身安全及相关责任由公司负责。

9、公司工作人员工作失职或违法犯罪行为给街道办造成的损失，赔偿事宜由公司和街道办双方协商解决，协商不成，任何一方可提请人民法院裁决;公司工作人员构成犯罪的，交由公安及司法机关处理。若公司工作人员违法犯罪的人数在年度范围内达到总人数的3%，则街道办有权解除合同。

10、公司对在接管花园街区市政综合管理服务以前发生的一切日常管理和设施维修等不负任何责任。

2007年10月29日，由西乡街道办和鑫梓润物业管理有限公司联合举办的西乡花园街区城市综合管理服务中心正式成立，对西乡的城市管理而言，一项前所未有的公私合作试验开始运转。

鑫梓润物业管理有限公司一开始投入了370人，到2008年3月底人力投入已增至390余人，提供两大类公共服务：一是市政管理;二是社会秩序管理。这些人员全部戴白帽、着蓝色制服，在试点区域内全天候值勤，每15分钟一班的巡逻。由于每位巡查员都佩带着GPRS全球定位系统，可以及时向指挥中心发回信息，指挥中心可以通过卫星矢量地图随时跟踪他们的即时位置。

相比于城管人员，街区巡查员必须按照“告知、提醒、劝导”六字原则与群众进行沟通，对乱摆乱卖、乱停乱放等现象也只能进行磨嘴皮的劝说和反复的“骚扰”，他们不能没收东西，不能进行处罚，不享有行政处罚权。换言之，企业的角色就是城管部门的“眼睛”和“口舌”，只参与行政处罚前的管理过程。当“磨嘴皮”和“骚扰”战术失效、在工作中发生管理难题时，可通知城管部门前往处理。而“全副武装”的视频指挥车随时待命，恰像一个流动的取证设备和指挥平台，随同城管人员第一时间赶到现场。

第三，激励居民参与和监督

在城市管理中建立公私部门的伙伴关系，目的在于改善公共服务的供给水平，满足一方民众的公共需求，改善其公共生活质量。因此，企业作为公共服务的具体“生产者”，其服务绩效如何，不但需要接受政府的评估，更要接受公共服务的消费者——公众的监督和评价。2008年1月3日，西乡街道成立了市民街区管理委员会，来自试点花园街区内的5名市民成为第一批街区管理委员会委员，代表市民参与街区管理和监督。

第四，建立“人生驿站”

2007年底，鑫梓润物业管理公司创建了一个名称为“人生驿站”的机构，这是一个专门为街区花园设置的救助机构。“人生驿站”的主要功能是在政府的帮助下，在其他社会力量的援助下，对社会上有困难要帮助的人员实施帮助。但“人生驿站”和救助站有明显的区别。“人生驿站”的主要对象是在花园街区辖区内的流浪乞讨人员，当这些人从街区内被“请”出来的时候，一旦需要救助，他们就被送到这里来。虽然也是免费吃住，但是驿站的工作人员会督促受救助者去寻找工作，一个星期之后再没有找到工作的话，这些被救助者须去做义工来换取所接受的救助。

第五，评估和推广

西乡的城管改革在策略选择上奉行渐进主义原则，一开始是做试验，只是划了西乡街道将近1/3的市政管理的区域来做试验，与企业订立的合同也是试验性的一年期，而不是签一个长期合同。两个月的试点之后，各个领域都初显成效。在此基础上，目前西乡街道办已经把试点示范区扩大到7.66平方公里。在未来的几年内，西乡将按道路划分为五个区域，分别进行招投标，让企业参与到整个西乡的城市社会管理之中，将“花园街区”变成“花园西乡”。

2008年3月18日，深圳市政府在西乡举行全市街道城管工作现场会，总结推广西乡经验，并把政府购买服务作为今后深圳市城管改革的方向。

西乡街道对城市管理新机制的探索刚刚起步，就改革的战略思路、内涵、操作方法和步骤上看，这一探索呈现出这样的特点：党委领导，政府主导;公私合作，多元共治;奉行渐进主义策略;依托科技，精细管理;人性化运作与配套跟进。

“西乡试验”已历经半年，制度创新的绩效已开始初步彰显，市民、政府和企业三方都有所受益，公共利益有所提升。

从政府角度看，行政成本相对降低，因为以同样的经费投入，却提高了公共服务效率。西乡街道办支付给鑫梓润的管理服务费一年为1,060万元，其中包括了市政养护费用和巡查管理人员费用两个部分。对于这笔投入，西乡街道办经过比较，认为与其原来所在这个7.66平方公里产生的市政费用相比一分钱都没有增多。

从物管企业的角度看，企业经营范围得到了拓展。因为参与城市管理为物业管理公司提供了新的业务领域和利润增长点，增进了公私部门之间的信任，有助于双方的进一步合作。鑫梓润物业管理有限公司董事长王珊女士说：“尽管合同条件苛刻，在管理上也有很多约束，现在经营刚刚打平，但如果试点区域再扩大，我们仍然愿意继续参与投标。”

而从试点街区居民的角度看，因花园街区的公共秩序、社会治安、公共卫生、市政维护等各个领域的面貌发生了明显变化，居民满意度显著提升。

从2007年10月试点，截止到2008年2月底，“花园街区”公共服务供给的数量、质量都有了改善，市政环境明显改观，市政设施完整齐备，公共秩序趋于良好，社会矛盾得到缓解。

“西乡试验”的初步绩效说明，在现实条件下，西乡改革所尝试的公私合作新机制遵循了一个合理的逻辑：无论是政府还是企业，它们在公共服务的产生和提供的过程中，都有其独特的优势，应当实现优势互补。政府与企业通过合作追求一致的目标，合作的基础在于相互的利益，强调风险和责任的共担;在这种制度安排下，企业成为公共服务的长期生产者，而政府部门更多的则成为管制者，政府把主要的精力和资源放在规划、绩效的监督、契约的管理方面，而不是放在服务的直接管理和生产方面。其预设的价值至少包含三个方面：降低政府成本，提高政府效率;企业通过参与提供高质量的公共服务，开拓其利益空间;公众作为公共服务的使用者，拥有了选择公共服务生产者的权利，并可以享受到更高的服务质量。概言之，在机制运行顺畅的情况下，可以实现市民、政府和企业多方共赢。

(原载于《现代物业·新业主》2008年06期)