国内城市社区治理模式研究述评

从国家提出建设中国特色的社区服务系统至今，国内关于城市社区治理模式的研究成果日渐丰富。理清这30多年的研究成果，进行反思和总结，是继续提升研究水平的基础性工作。基于CNKI数据库的文献分析，研究发现：国内的城市社区治理模式研究，或从国家社会关系角度对实践进行解读，或从某种理论出发对理想模式进行设计;由于聚焦的对象不同，也得出了不同的结论;多数研究缺乏改革路径的经验总结和设计，较少关注影响治理模式的因素及其功能绩效。因而，未来的社区治理模式研究要在社区类型化比较分析，治理模式的改革路径设计、影响因素及绩效测量方面进行努力。

行政的实践和自治的理想：国内城市社区治理模式研究述评

从20世纪80年代开始，我国城市社区治理日渐受到重视。1987年民政部提出建设中国特色的社区服务系统，1996年上海提出建立“两级政府、三级管理”的体制，2000年中共中央办公厅和国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》。在政策和实践探索中，涌现出了“上海模式”、“沈阳模式”、“青岛模式”、“武汉模式”、“铜陵模式”及“盐田模式”等社区治理模式。随着实践的发展，国内社区治理的研究成果日渐丰富，观点方法异彩纷呈。研究者们纷纷从国家社会关系、社区行政化、社区自治组织的内卷化、社区共同体、自主治理、自组织等理论角度描述和解释实践中的社区治理模式，或者设计和选择理想的社区治理模式。在CNKI(中国知网)上以“社区治理”为主题词检索，共检索到6,599篇相关研究文献。但是通过对文献的梳理和研究，我们发现尽管已经进行了30多年的研究，但既没有对社区治理模式的现实描述解读达成共识，也没有对社区治理模式的理想设计形成一致意见。究其原因，既有现实的复杂性，也有研究对象选择的差异性。为了更好地回应复杂的社区治理实践需要，本文拟对我国城市社区治理模式的研究进行回顾，在此基础上，反思已有研究的不足，指出未来研究的努力方向。

国家社会关系视角下的社区治理模式研究

从计划体制和单位制时代走来的中国社区治理深深地打上了国家社会关系的烙印。这个显著特征深深地吸引了一大批学者，从国家权力和社区自治的不同组合关系角度总结实践中的社区治理模式。具体的研究成果可以按照表1来分类。

资料来源：笔者根据相关研究整理而成

(一)行政主导的社区治理模式

多数研究中国城市社区治理模式实践的学者，认同我国当前是强国家、弱社会的国家社会关系格局的判断。这既是计划体制和单位制改革不彻底的表现，也是党政体制[1]在基层治理中的体现。“城市社区自治具有明显的政府强势引领特色，体现为几乎所有的理念、制度和资源都来自于政府，城市社区自治高度嵌入在强大的政府治理体系之中。[2]”这个视角的研究提出了城市社区行政化、居委会内卷化和社区治理中角色迷失等概念。卢汉龙通过对“两级政府、三级管理”的上海模式的描述和解读，认为上海基层社区建设的中心是基层的党政建设，将过去的党政权力系统转移和下放到街道办事处乃至社区，因为上海还提出“四级网络、五级楼组”的工作经验，把党政的每件工作落实到居民委员会和楼组，这都是党政体制在基层治理中的直接表现[3]。围绕着居委会改革与建设所实行的“聘任制”、“社区工作者”、“执行层社工”等举措，更似有构建第四级行政机构之嫌。这种行政力量一直向下延伸至社会最底层的格局是前所未有的，其背后的支撑仍是根深蒂固的“全能政府”或“官为民做主”的传统国家理念[4]。林尚立从人事、职责和考核三个方面分析了上海模式中居委会的角色，并判定其基本上变成了政府派出机构的“派出机构”，由自治性的群众组织变成了一个行政性的政府组织[5]。财务被控制是居委会行政化的重要原因之一，陈周旺在研究中记录到“街道每月向居委会拨款1,000元人民币来维持其运作，居委会从中所作的每项支出都要有收据，由与该支出有关的线条主任、党支部书记或居委会主任两人签字，50元以上的还要由街道副主任签字批准，再交街道财务科报销。”[6]向德平和潘小娟等认为社区行政化就是社区组织的行政化，主要表现为组织设置行政化、组织功能行政化、自治章程和工作制度行政化、人事决定行政化、经费收支行政化、运行方式“机关化”和考核机制行政化[7]。何艳玲等则用“内卷化”来概括居委会组织结构科层化、功能行政化和成员的职业化[8]。陈天祥等则认为居委会的“行政化”无法概括我国城市社区治理模式的全貌，实际上是政府和居委会在社区治理中的角色迷失[9]。有的学者则提出了分析性的概念“社区行政建设”，用以描述社区内行政权力由虚拟状态向一级政府实体转变的过程[10]。社区的行政化和我国强政府、弱社会的基本政社格局密不可分，社区建设本身就是在政府设计推动下进行的，从我国社区发展历程来看，“所有的政策、措施源于政府，始于政府”[11]。

(二)有限自治的社区治理模式

与行政主导的上海模式相对的则是有着自治苗头的沈阳模式、江汉模式等实践模式。同时与研究居民委员会相对的则是聚焦于业主委员会等业主组织的研究。由于选择了不同的研究对象，虽然同样是对现实的描述和解读，但是看到的结果却不同。这类研究的结论是新型社区自治模式是有限自治、自主治理，甚至是公民社会的发育及中国城市基层民主的新的增长点[12]，被称为“中国民主建设的意外收获”[13]。

原载于《现代物业·新业主》2018年4期/总第420期