从居民权益角度分析社区组织结构

社区建设是当前倍受关注的焦点，联合国倡导“社区发展”，我国政府下发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(以下简称《意见》)指导社区建设工作便是很好的证明。在理论界，各领域的专家也从不同的角度对社区建设展开了充分的研究。在社区建设中，社区组织建设是重中之重，尤其是社区中的政治型组织、经济组织、自治组织、社团组织以及文体组织等社区组织之间的关系体制问题，也就是社区中的组织结构问题更是重要。因为社区组织不仅是社区建设本身的重要内容，更是推进社区建设的主体，它承担着社区建设的基本功能。本文拟就社区中的组织结构进行初步的探析，主要从社区组织的现状、社区组织结构的发展方向和社区组织结构建设策略等角度进行尝试性的分析。

一、社区含义和范围界定

最先提出“社区”这一概念的是德国社会学家滕尼斯,他在1887年出版的《社区与社会》(《Gemeinschaft and Gesellschaft》)一书中首先提出了“社区”这一概念，即“Gemeinschaft”。中文“社区”这个词语，最初是费孝通和燕京大学一些大学生1933年介绍美国芝加哥学派创始人帕克的社会学时，用来翻译英文 Community一词是创造出来的。

具体到社区的含义，国内外的学者从不同的角度对社区做出了各种各样的界定。在诸多的定义之中，我较为赞同郑杭生先生的定义。他是这样来界定社区的，即：社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。[1]这个社区定义兼顾到了人群、地域空间、制度、设施和建立在一定文化心理基础上的人与人之间的互动等社区的基本要素，较好的体现了社区的族群和地域的内涵。

在社区建设的实践中，对社区的界定争议也相当大。唐忠新先生认为中国社区属于基层法定社区，但将城市的区、街、居委会辖区都视为社区。[2]社区建设要注重政府部门的指导作用，更要注重社区中居民的认同感、归宿感和利益的相关度，唯有这样才能顺利的开展社区建设，更真实地体现社区建设的自治精神，推动基层民主发展。相比较而言,《意见》对社区地界定较好地反应这两个方面,即“社区是指聚居在一定的地域范围之内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过对传统管理体制改革后作了规模调整的社区居民委员会辖区。”

二、社区组织结构模式

所谓结构,是指系统内部各要素之间的组织形式、结合方式或排列顺序及其相互关系。要明确社区组织结构模式，必须先明确什么是社区组织，当前我国社区建设中的社区组织有哪些类型。

社区组织是社会组织中的一种，所谓社区组织就是指在社区内有目的的建立起来，承担一定社区功能并满足一定社区人群需要的各种团体和机构。[3]目前我国社区中的组织主要有政治型组织、经济组织、自治组织、社会团体组织和文体组织者几大类。

在我国的社区建设主要是指社区的自治建设，《意见》中指出“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”我这里探讨的社区组织是指社区中对社区居民的生活有影响的组织。从这个角度来看，我国的社区组织主要有：社区党支部、社区居民大会、社区居民委员会、业主大会、业主委员会、物业管理公司、社区服务组织、其他非盈利组织和商业性机构。

其中社区党支部是党在城市的基层组织，是居民区各类组织和各项工作的领导核心，也是做好街道、社区党建工作的基础。社区党支部宣传贯彻党的路线，方针、政策和国国家的法律、法规，执行上级党组织的决议、决定，支持和保证居委会依法履行职责。

社区居民大会或社区成员代表大会，是社区成员表达自己意愿的组织形式，是社区的最高权力机构。社区居民大会或社区居民代表大会对社区委员会的组成人员进行民主选举，对涉及全体居民的公共事务进行民主表决，对动员社会力量参与社会建设进行民主议事，对政府部门和社区居委会的工作进行民主监督。社区居民大会有权罢免、撤换、补选社区委员会的组成人员。

社区居民委员会是社区居民大会的办事机构，由社区居民大会或社区居民代表大会选举产生，每届任期三年。社区居民委员会要执行社区居民大会的决定，并向社区居民大会负责，接受社区居民大会的监督，定期向社区居民大会报告工作。社区居民委员会要在政府有关部门及政府派出机构的指导下开展工作，组织社区成员进行自我教育、自我管理、自我服务、自我约束。社区居民委员会的工作经费以县(市、区)级人民政府拨付为主，社区委员会的成员享受县(市、区)级政府发给的生活补贴费。

物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。业主委员会是由小区内产权人通过业主大会选举产生，代表该物业区域内产权人实施物业管理的主体。成立业委会有利于维护产权人、使用人的合法利益，有利于规范产权人和开发建设单位或物业管理企业之间的委托代理关系，也有利于物业管理市场的形成和规范。从本质上看，"业主委员会实际上是所有业主的有限授权代理人"。物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主、使用人在物业管理活动中的合法权益。业委会是业主大会的执行机构。

物业管理公司是受社区物业所有人的委托，按照物业服务合同约定以及国家有关的法律法规，通过对房屋及与之相配套的设备、设施和相关场地进行专业化维护的物业管理企业。

需要注意的一点是，在这里将物业公司作为社区组织的一个部分，是从和社区居民生活相关度来说的，物业公司应该是和社区居民日常生活密切相关的一个商业性的组织，是社区中经济性组织中的一个非常突出组织的组成部分。

以上这些是和居民生活密切相关的社区组织，他们在社区自治中将起到非常重要的作用。托克维尔曾说：“地方性自由可以是大多数公民重视邻里和亲友的情谊……如果一个民主国家的政府到处都代替社团，那么，这个国家在道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危险。人只有在相互作用之下，才能使自己的情况和思想焕然一新，才能开阔自己的胸怀，才能发挥自己的才智。”《宪法》规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”《城市居民组织法》规定“为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展，根据宪法，制定本法……居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”

社区自治是社区建设的本质所在，应依照自治精神来构建社区的组织体系。根据主权在民的原则和《宪法》以及《城市居民组织法》的规定，我认为在我国的社区中，居委会的权力来源于居民代表大会，居民代表大会的权力来源于居民;同理，业委会的权力来源于业主大会，而业主大会是由业主组成的，归根到底居民、业主是社区中权力的源泉。因为社区中的财产可以分为居民私有的财产和私人共有的财产，而“私人财产和私人共有财产的管理首先是当事人自己的事务，这就是我所说的社区自治的出发点”。同时，“社区自治就是社区的人自己管好自己的事，及与自己相关的事，为了达到这个目的，人们必须协作共事”。[4]这就是说社区组织的权力来自居民，组织必须要为居民服务，与此同时，各个组织之间也要进行必要的合作与协商。

在这些社区组织中,需要特别强调的是居委会和业委会,他们是社区治理的主体,是社区自治的推进者。从组织的结构关系来说，他们是社区中的核心组织，处于中心地位，街道办事处、社区党支部对他们起指导支持作用，不能越俎代庖;商业性的和非营利性组织都是为他们提供服务的。如果没有居委会和业委会，那么社区中别的组织就失去了存在的合法意义。

居委会和业委会是社区中居民和业主的代理机构，他们和业主的利益是一致的。他们理应维护居民和业主的合法权益。他们是社区治理的主体，社区中的治理理应由他们来推进。如果居委会和业委会不能代表居民和业主的利益，维护他们的合法权益;如果居委会和业委会不能担当起社区治理的主要任务，不能按照社区居民和业主的意愿来推进社区自治，进行自主治理，那么它们也就失去了存在的合法意义。

根据这些，我初步认定社区中各个组织之间的结构关系如下图：

三、社区组织之间存在的现实问题与对策思考

1、街道办事处和居民委员会之间职责不明影响了其自治性的实现。

近些年来，随着我国城市政府管理体制的改革，城市的管理中心逐步下移。原来很多由市政府和区政府管理的事务，现在都转移到了政府的派出机构，也就是街道办事处，而街道办事处作为一个派出机构在人、财、物等方面并不具有一级政府所具备的能力。街道办事处就把很多的具体事物推到了居民自治组织——居委会的身上。政府各个部门下达的各项工作任务最终都落到了居委会的头上。这样，作为自治组织的居委会长期以来承担了许多本应由政府职能部门负责的工作。而街道办事处也俨然将居委会看作自己的下属部门。上面千条线，下面一根针。但他们没有想到居委会这根针针眼太小，容不下如此之多的线，更何况这些线根本就不应该穿入居委会这根针。

目前，居委会的主要工作职能包括：负责社区居委会的行政管理、人事劳资、财务和后勤工作;负责居委会各小区内的组织建设、业务指导、管理工作;负责社区内的婚姻登记工作;负责社区内的司法、普法和民事调解工作;负责社区内驻在单位、流动人口的计生工作;协助有关部门搞好民政和残疾人工作…….负责办理街道党委、办事处及上级领导部门交办的其他工作。

同时，在实际工作中，一些街道办事处将居委会当成自己的派出机构而下达任务，不经过居民大会的讨论就随意撤换居委会的干部，居委会的财产无偿上交。这些做法可谓屡见不鲜。这样的行为违反了居委会组织法的规定，更是挫伤了居委会的工作积极性。同时居委会也失去了自治的能力和积极性。

2、物业管理公司和业主委员会之间矛盾重重。

根据《物业管理条例》的有关条款，业主委员会是业主大会的执行机构。物业管理区域内全体业主组成业主大会，代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。从本质上看，"业主委员会实际上是所有业主的有限授权代理人"。

有关规定中说，业委会的主要职责有：(一)召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况;(二)代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同;(三)及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同;(四)监督业主公约的实施;(五)业主大会赋予的其他职责。

但是，在实践中，物业管理公司忽视业主委员会的存在，在服务活动中，物业管理公司侵权严重。主要有以下表现：(1)阻挠业主大会召开及成立业主委员会。许多小区未成立业委会的原因，就是因为来自开发商或物业管理公司等方方面面的障碍和层层阻挠。 (2)侵占停车场收益。作为小区配套的地面停车场是全体产权人共有的。除去业主应该支付的日常管理费之外，地面停车场的收入余额应归小区产权人共有。但至今从未听说哪个小区的业主得到了这笔收益。事实上这些余额都归了物业管理公司。(3)擅自出租业主共有面积。人们买房，不仅是买了室内的那点使用面积和楼内的那点公摊面积，还包括整个小区，即小区规划图内所有的配套设施，如绿地、广场、道路、停车位等，只要没有单独标明产权人的，也都是小区业主房产的一部分。很多物业管理公司在未经业主同意的情况下，擅自出租这些设施，而且出租所获得的收益也无人监督。(4)乱收费、强制收费。例如一些小区物业管理公司收取的装修押金问题，根本找不到相关法规依据。有的物业管理公司还经常在业主装修后随便找个理由任意扣罚装修押金。

3、物业管理公司和居委会之间也存在矛盾

随着社会主义市场经济的建立与住房制度的改革，城市住宅小区的物业管理日益重要。但由于物业管理在中国还是一个新生事物，国家和政府在处理街道办事处和居委会与物业管理公司的关系上还缺乏法律和政策的指导，居委会和物业管理公司之间存在着诸多的矛盾和冲突，主要有以下几个方面的表现：

(1)少数物业管理公司拒绝设立居民委员会，大有取而代之之势。[5]这种情况主要见于深圳、珠海等特区中由港商或者是外商投资开发的住宅小区中。在这样的小区中，物业管理公司能够提供较为全面的物业服务，且达到了一定的水平。在这样的背景下，某些物业管理公司错误地认为小区中不需要居委会，凡是居委会能办到的物业公司都能够办到。

(2)某些物业管理公司不配合居委会的正常工作，甚至制造障碍。小区是居委会开展工作的重要阵地，但是有些物业管理公司不允许居委会干预小区中的事务，致使居委会不能对小区中的计划生育、社会治安、环境卫生等进行正常的指导。在深圳特区，甚至出现了某些物业管理公司对居委会断电、断水，以致居委会无法开展日常工作。

(3)有些居委会对物业管理公司发号施令，不能摆正二者之间的关系。物业管理公司工作的好坏应该由被服务者业主来评价。居委会是要对物业公司的工作进行指导，但物业管理公司并不是居委会的下属单位，居委会无权也不应该对物业管理公司发号施令。

(4)物业管理公司和居委会各自为政，互不协调。尽管小区中有些管理内容，对物业管理公司和居委会来说是交叉的或重合的，但它们之间却很少联系，只是各自收费，各自管理。更有甚者，物业公司和居委会都收费，但它们之间相互推诿、扯皮，最后有些事情谁也不管。

4、居民委员会和业主委员会之间的关系没有理顺。

关于这一点，中国人民大学行政管理学系毛寿龙教授曾指出：“政府没有规范好自己与业主委员会之间的关系。现在的规定是，业主委员会这个自主治理的组织要去接受居委会的监督。本来居委会和业主委员会都是依法组建的，是个平等的关系。如果业主有违法行为，可以用法律来解决问题。现在如果发生业主委员会与物业公司的冲突，居委会有监督权力，可到底怎么实施，并不清楚。”[6]

处理好社区中的组织之间的关系，对于社区建设，尤其是社区自治有着重大意义。因为社区中的组织是社区自治的主体与核心。根据自治的精神和上述问题，我认为要处理好社区中组织之间的关系，应该做到以下几点：

1、明确街道办事处和居民委员会之间职责，增强居民委员会的自治能力。

从街道办事处的角度来看，他们应该充分尊重居民委员会这个自治组织。不能将其看作自己的下属机构，不能向居民委员指派任务，不能随便撤免居民委员会的干部。街道办事处自身要充分发挥自身的功能。应该指导，更应该支持居民委员会的自主治理，充分尊重居民的意愿。

从居民委员会的角度来看，他们应该明确法律对他们的定位。作为自治组织，不应该受到别的组织的指挥。当然，这些在实践中会有困难，因为居委会的资金来源主要是依靠政府的。但居委会不应该有“拿了政府的钱，就要替政府办事”的错误思想。因为，发展基层民主是政府的责任，向社区中投入资金是政府必须承担的责任和义务。居民委员会的财政应该逐步实现独立。这样才真正有利于推进自治。

2、改进业主委员会对物业管理公司的选择和监督。

物业管理公司是受业主大会通过授权业委会的委托对小区物业进行管理的，它的权力应该在委托的范围之内。要摆正物业管理公司和业主委员会的位置，物业管理公司和业主委员会必须要首先明白各自的权利义务。

更为主要的是，业主委员会应该在明确自己的权利的基础上，正确选择和监督物业管理公司。目前，业主委员会面临的一个大问题是，业委会的工作是业余的，承担的任务却专业性极强，“维权”时心有余却力不足。正如上海市徐汇区房地局局长朱志荣所说，虽然大多数业委会是好的，热心为业主服务，但专业知识的缺乏使得业委会维权时有心无力。面对这样的问题，我认为可以通过中介组织来解决这个问题，这个中介组织是一个专业性的团体，在这个组织中，应有物业管理专家、律师、会计师、审计师和工程师等专业人才。在业委会需要招聘物业管理公司时，“中介”能从自己的数据库里调出不同等级、不同水平的物业管理公司供其选择;业委会要与物业管理公司签订合同时，“中介”提供把关服务;物业管理公司提交业委会工程预算报告时，“中介”能为其审核;物业管理公司公布账目后，“中介”能审计。

同时，也要加强对物业管理公司的监督，要加强：(1)财政监管。业主委员会必须对物业管理公司用于本物业的财政收支进行监督，要求物业管理公司定期公布收支情况，并对不合理支出提出意见。(2)制度监管。对物业管理公司日常制度化的工作进行监管。例如：保安24小时值班巡逻制度、机电设备的维修保养制度、车辆保管制度等，检查各项制度是否落实，有无漏洞，发现问题有无立即整改。(3)工作例会。业主委员会应每月召开与物业管理公司的例会，及时反映居民的意见，做好"桥梁"工作。

3、加强居委会和物业管理公司之间的沟通和协作。

社区居委会和物业管理公司在社区建设中不可缺少，也不能互相替代。双方应该在建立联席会议制度的框架内“合作共建”文明社区，社区居委会和物业管理公司应遵循相互配合、优势互补、各有侧重、分工协作的原则，真诚合作，居委会给物业管理公司以尊重，物业给居委会以支持，齐心协力把小区管理好、建设好。

另外，有些社区也可以尝试居民自治、物业管理和社区服务“三位一体”的小区管理模式。例如，南京市鼓楼区县在某些新建小区组建居委会、社区服务站和物业管理公司“三块牌子，一套班子”的社区管理模式，同时开展社区居民自治、社区服务和物业管理三方面的工作，1998年后又将这种“三位一体”的管理模式推广到了普通居民小区。[7]这种“三位一体”的社区治理模式，减少了居委会和物业公司之间的矛盾和摩檫,易于形成社区服务和社区治理的政体合力。同时，又实现了社区管理、社区服务和居民自治等职能的有机统一。这种模式提供了一个可行的选择，其发展前景仍需实践检验。

4、居民委员会和业主委员会的协作。

正如毛寿龙教授所言，居民委员会和业主委员会都是自治组织，它们之间应该是一种平等的关系，不存在监督与被监督的问题。但是居委会和业主委员会都是社区中的重要的自治组织，他们的在很多的领域是有着共同的合作空间。居民委员会和业主委员会之间不是监督和被监督的关系，更不是互不相干，各自为政甚至敌对的关系，它们应该开展广泛的合作。居民委员会要支持业主委员会维护业主权益的工作，业主委员会业要积极配合居民委员会开展社区自治工作。

五、结 论

通过上面的分析，可以看出我国当前社区中的组织结构比较复杂，无论是政治组织还是自治组织，无论是经济组织还是社团组织，都和居民的切身利益密切相关。恰当地处理社区中各个组织之间的关系，是维护居民权益的前提。在这种关系中应当明确主次，明确居委会和业委会的主体地位，突出居委会和业委会自主治理功能，尊重居民和业主的合法权益。具体而言，就必须明确政府组织和自治组织之间的职责，明确居民组织和经济组织的主客体关系，明确社团组织的地位。居民和业主是社区的主体，居委会和业委会是社区治理的主体。各个组织之间既要分清职责，各守本分，围绕居委会和业委会的自主治理展开服务，又要相互协调，开展合作，共同推进社区自治。

参考文献：

[1] 郑杭生：社会学概论新编. 北京：中国人民大学出版社，1991年版。

[2] 唐忠新：中国城市社区建设概论.天津：天津人民出版社，2000年版。

[3] 魏娜:社区组织与社区发展.北京：红旗出版社，2003年版。

[4] 陈幽泓：国际社区发展协会2003年会综述. 现代物业 2003(10)

[5] 毛寿龙：中国民主建设的“意外收获”. http://www.wiapp.org/duanping/duanping147.html

[6] 唐忠新：社区服务思路与方法.北京：机械工业出版社。

[7] 城市街居通讯，1998(12)：18~20。