城市社区治理与服务：选择、绩效与对策

城市社区治理与服务：选择、绩效与对策——应用奥斯特罗姆理论的分析

我国的经济改革使住宅小区成为物权基础上的实体结构：全体业主成为承担小区建筑区划内公共场所与共用设施设备、安保、防火、停车、绿化等管理事务的法定经济责任者。对小区物业事务的经济分析显示，小区物业服务具有私益与公益混合性质，构建个体与群体之间权、责、利关系明确的治理机制势在必行。

在城市基层社区治理结构中，居民自治组织、社区社会组织、业主组织、社区商业组织(物业企业、便民商业)与驻区单位等一起形成多元共治体系，此体系中各法定主体的权力来源、利益诉求、组织性质、工作方式所依据的法律政策各不相同，长期以来形成结构性症结，但是，通过民主协商的建设，建立适当的对接关系，将逐步促成多元主体协作共赢的制度发展。

城市社区治理与服务的经济分析

中国20世纪90年代房地产领域的改革与城市社区治理服务

1988年，以《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》(国发〔1988〕11号)为标志，我国开始实行城镇住房制度改革。1998年国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号)，提出了停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化的改革目标，并要求各地建立分层次的住房供应体系。这一阶段的改革政策促成城市社区治理与服务的两大特点：

(一)居民普遍拥有了自己的住房，在极短的历史时间内，住房从国有资产到私有化发生巨大变化[1]：住房自有化率，根据联合国与世界银行的研究，从1992年的6%(以北京为代表)到2007年达到82.3%[2]，其中按照收入分布住房自有率在不同收入中的情况比较均等，从最低收入10%的72.9%到最高收入10%的87.4%。

(二)业主承担了居住小区管理服务的责任。基层社区公共管理与服务向私域进行了全面移交，根据国家建设部文件[3]：物业管理是(1)“对住宅小区内的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮与整治。”(2)成立物业管理委员会(业主组织前身)。

城市社区治理与服务的对策建议

关于城市社区治理与服务的制度建设的对策建议如下[15]：

赋予业主组织民事主体资格

住宅小区治理的结构性难题需要通过法律结构关系的调整，解决方案之首就是承认业主大会的民事主体资格，予以立法。在国际范畴，虽然业主组织并非都规定为法人团体，但是都明确了业主组织的民事主体地位，以使其承担义务、行使权利。

我国《合同法》将非“法人”的“其他组织”列入法定的合同当事人地位，已然为类似业主组织这样的民事主体行为奠定法律基础和具体操作依据，其中，对“其他组织”与“平等主体”之间的合同关系、债权债务关系等问题都做了专门规定。业主组织的民事行为主体地位有了法律归属。

业主组织作为《物权法》建筑物区分所有关系中的重要主体，在现实的物业管理活动中已经成为一个无法忽视和回避的实体组织，若获得国家法律的确认、明确其具有独立的法律人格，即业主组织拥有独立于其成员的民事主体地位和特定财产[16]，因而具备能够依法享有权利、履行义务的法律资格，即形成法律意义上的权利义务能力。

使业主组织在社区协商民主的制度平台中解决问题

从国家和社会治理体系建构的必要性和迫切性而言，2015年发布的中共中央办公厅、国务院办公厅文件已然将“业主委员会”列入社区协商的权利主体中。其中，特别是针对业主组织和物业企业两个主体，如果能够依据《合同法》奠定两个平等主体民事合同关系的基础，有助于双方在真实意思表达的情况下签订合同关系，把错位的甲乙方关系回归原位，使物业管理服务活动中扭曲的环节逐渐走上正轨。使二者都能成为社区治理共同体中协商民主、合作共赢的一员。

培育和扶助业主组织的制度发展与能力建设

业主组织是住宅小区管理维护的责任者和埋单者，承担数额巨大的共同财产事务。另一方面，由于小区面积很大、人员很多，存在复杂的社区物理、产权和组织形态，需要引导和激励业主组织的发育，使业主组织能够根据小区特定的情况基础上在分权、制衡、议事、决策、管理、执行、避险、减灾等方面依法因地制宜地进行组织的制度创新和组织发展。

应参照我国民政系统培育一般社会组织的经验：一是通过孵化等支持功能，包括物理性支持、资金支持、行政办公辅助、能力提升、协调推广、财务托管、法律咨询等方面的支持，为社会组织创造和提供支持性环境;二是资助社会组织：包括对社会组织的各种社会服务采取政府配套补贴、甚至政府为社会组织购买工作岗位，税收优惠、以奖代补、购买服务;三是规范社会组织：通过对社会组织进行评估起到深度外部监督作用促进社会组织的规范运作和发展;四是通过对社会组织的评估促进社会非营利公共伦理：按照国际通用准则，要求社会组织理(董)事会奉行“透明、课责、公平、负责”的信条，并且逐渐为非营利组织及部门制定伦理规范;五是对社会组织采取“善意忽略”的建设性原则“以评促改、以评促建”而不是对其进行惩罚、导致其灭失。

结语

中国的改革，开始了住宅小区全面的房产私人化和社区公共管理的市场化、社会化。进一步的改革需要将政府治理、市场机制与社会自主治理机制相结合，重塑政府与社会的关系，提升公共服务的品质，实现政府治理的经济、效率和效能，大力扶植自治组织、非营利组织或者“第三部门”等社会组织成为以实现公共利益为目标而存在的其他公共管理主体。自2007年《物权法》出台以后，一些地方政府越来越能够正视住宅小区物业领域业主组织存在意义和重要的功能作用。

综上所述，历经30多年的实践证明，建立多元主体、协作共赢的城市社区基层治理制度，路径发展方向已然明确。

注释：

[1]林志群：联合国与世界银行“住房成果调研项目”《中国房地产》1994第二期P8-14

[2]郑思齐、满燕云、任荣荣：“中国城市的住房状况与住房不平等”北京大学-林肯中心工作论文 2009

[3]中华人民共和国建设部令第33号——《城市新建住宅小区管理办法》1994

[4]陈幽泓编《多元视角下的社区治理：理论与实践》Renaud Le Goix: Assistant Professor (Maître de conférences) University Paris1 and Chris Webster: Professor, School of City and Regional Planning, Cardiff University, UK，The global emergence of gated communities and privately-governed neighbourhoods,北大出版社 2009

[5]梁慧星陈华彬《物权法》第三版，法律出版社2005， P6-7

[6]萨缪尔森《经济学》，中国发展出版社，1992，第12版 P1194

[7]Vincent Ostrom: The Meaning of Democracy and the Vulnerability of Democracy, The University of Michigan Press, 1977, p108

[8]文森特.奥斯特罗姆等《美国地方政府》p91-92 北京大学出版社，2004年

[9]民政部发布2013年社会服务发展统计公报，截至2013年底,基层群众自治组织共计68.3万个，其中：村委会58.9万个，居委会94620个，社区中的服务机构类型与数量等均为涵盖业主组织。

http://www.chinanpo.gov.cn/2202/80757/yjzlkindex.html

[10]顾朝曦“加强城乡社区协商深化基层群众自治——学习习近平总书记关于社会主义协商民主建设的重要论述”，《求是》2015年8月

[11]陈幽泓《人民日报》2015年9月15日，第15版

[12]同上

[13]陈幽泓：“附件一：北京市老旧小区管理维护制度研究与政策建议”北京市法制办研究报告，2014年

[14]同注12

[15]何悦“关于赋予住宅小区业主组织民事主体地位并培育扶助其组织建设能力发展的提案”，2016全国政协提案，陈幽泓等起草

[16]业主组织的组织代码与公账户：深圳景洲大厦业委会领到全国第一张组织机构代码卡。2003年11月，深圳景洲大厦实行业主自治，并将小区地面停车场和地下停车库收入、电梯广告费收归全体业主所有。次年，景洲大厦业委会主任邹家健和业主奚慧，抱着几十万元小区公共收益去银行存钱，却遭遇深圳多家银行拒存。银行不同意以景洲大厦业委会名义存款，只能公款私存。深圳景洲大厦业委会主任邹家健找物业主管部门托管也遭拒绝，主管部门说，只监管维修基金，不托管小区集体资金。面对公款不能公存的怪现象，深圳景洲大厦业委会主任邹家健致电中国人民银行反映存款难题。中国人民银行答复，于2003年7月1日中国人民银行己发文，依法成立的其他组织，有存取款需要的，可开立账户，但银行开户需有政府主管部门颁发的“组织机构代码卡”才行。深圳组织机构代码卡管理中心请示上级主管部门。国家组织机构代码卡中心研究答复，业委会确是依法成立的合法组织，类同社区居委会。这类组织办卡是新事物，深圳是特区，你们就先行先试吧。如此办出了全国第一张业委会的组织机构代码卡。景洲大厦业委会用小区公共收益设立了全国第一个小区业主基金，作为小区大修、更换电梯等储备资金。

(作者为人民大学公共管理学院副教授、和谐社区发展中心主任。发表时有适当删减。)

原载于《现代物业·新业主》2018年5期