南京市秦淮区“三社联动”治理新思路

背景与问题

党的十九大报告指出：加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。当前，如何构建社区治理科学模式，提升新时代社区治理的科学化水平，是关系到我国社会主义事业发展全局的一个重大战略性命题。

“三社联动”是民政部门对目前社区治理的一种主流指导思想，是指社区-社会组织-社会工作(者)的三者联动效应，从而打造“有温度”的社区氛围，提升基层治理力量。近年来，南京市秦淮区积极探索社区治理新思路，“三社联动”的有效实践走在南京市前列，成为研究创新社区治理模式的积极范本。但是，随着实践的推进，社区治理凸显出一些新问题，面临新的挑战和困境，突出表现为以下三个方面：一是上级部门对社区的依赖程度越来越高，涉及到社会层面的众多信息几乎都是以社区为源头层层上报;二是随着业委会、物业管理公司和社会组织的出现，社区职责和功能与社区治理、居民生活的相关度越来越低，社区边缘化趋势明显;三是社区承担的剩余权责(上级政府没有涵盖的权责)、派生权责(应该由上级政府承担的权责也派生到居委会中)、摊派权责(上级政府或相关单位需要确认的信息需要居委会来完成)越来越多，如婚姻证明、房屋证明、保险证明等。

从现状来看，社区成为维系城市治理、调控社会的最后一个环节，政府各部门都需要依赖这个环节才能完成与社会的对接，这在某种程度上造成了社区的“被动托底”。这种被动托底，源于传统社会管理体制与新型的社会结构的不相适应，使得社区成为所有新生问题的第一个裁定者和证明者。从本质上分析，被动托底不是法律赋予的，而是一种过渡现象。社区承担了因为社会变革而溢出传统政府管理范围的众多职责。直白地说，就是基于社会变革所产生的额外管理负担，溢出传统管理体制的所有问题都由社区担负起来了。因此，在传统体制与新型社会机构没有完全磨合成功前，社区的减负是很难实现的。

但是社区的治理不是社区“一头劲”，如何理顺政府、社区和社会组织的三角关系以及未来可能出现的更多元的多角关系，实现权责对等，让社区的力量不是被动托底，而是主动作为，合作双赢，百姓受益，真正将基层治理落到实处，是当前社区治理亟需研究和破解的重要课题。因此，我们积极转换思路，重新认识社区治理，以整合资源、加强社区治理力量为突破口，对提升社区治理水平提出有效探索和积极思考。

调研中，我们实地走访了具有代表性的南京蓝旗新村社区、瑞金新村社区、龙五庙社区、区民政局等，结合上海瑞金二路街道社区党建服务中心的调研学习，对南京秦淮区的“三社联动”治理现状在梳理总结、借鉴经验的基础上，提出了关于未来“三社联动”治理模式的思考方向。

实践与探索

评价标准

在研究分析“三社联动”的模式之前，我们首先需要思考的一个问题是：良好的社区治理应该以什么作为评价标准?我们可以借鉴社区治理的定义标准来回答，即：实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。根据复旦大学的研究成果，我们可以将社区划分为五个层级：(1)安全、卫生社区;(2)友善社区;(3)互助社区;(4)公益社区;(5)良治社区。(图1)

以瑞金新村社区为代表的“三社联动”模式具有较强的借鉴意义和推广价值。从内在来说，社区统一管理，居民群体和社会组织归于一处，整体协调较为顺畅。从外在来说，居民服务范围扩大，内容精准，能很好地弥补社区公共服务的短板。但是，这种模式对社区有一定的要求，属于成熟一个、发展一个，需要有耐心和负责任的社区班子来培养社区内生组织，促其成长。此类社区可以归为等级二友善社区(见图1)。

(2)党委统领，居委会和社会组织议行分开——以蓝旗新村社区为例(图3)。

同时，蓝旗新村社区改革也遇到了很多新问题：一是社区和社会组织分工合作难度上升，由于社会组织直接协议签订对象为街道层级，因此签订的服务项目很难面面俱到，这就对合作处理社区事务提出了挑战，尤其对社区书记个人的要求显著增加;二是社区后备力量培养难度上升，议行分开，社区社工不直接服务百姓，难接地气，未来后备干部的培养就需要花更多力气;三是社区抓手变弱，直接服务百姓的窗口已经被承接，很多时候百姓打交道的是社会组织，对社区的认可度有所下降。

目前，以蓝旗新村社区为代表的“三社联动”模式全区共有四个社区。这种模式对于培养社会组织是一个很好的路径，将专业性和实践性相结合，将基础服务和特色服务相结合，较多的公益服务项目可以为社会组织积攒较高的“人气”。但是，由于内部关系暂未理清，对“三社”的负责人要求很高，需要他们彼此间有较强的配合，尤其是对党组织负责人提出了高要求，因此需要进一步的改革空间。未来，这种社会组织的发展方向能不能从输血变成造血，仍需要进一步思考。此类社区模式可以归类为等级二友善社区(见图1)。

(3)党委统领，居委会主导，合作契约型社会组织——以门东社区为例(图4)。

对策和建议

在调研过程中，对社区评定等级二、三并不是针对这三个特定社区，而是三种模式下的社区最可能的等级。结合调研成果，结合理论学习，借鉴他山之石，总结三点“三社联动”治理的思路作为参考：

一、创新发展是推进“三社联动”的基本理念。社区“三社联动”是不断发展的，不同阶段需要不同的指导方式。第一种和第二种模式适用于社区“三社联动”的发展初期，便于培养社会组织，指导其对社区事务的熟悉。但是在发展一定阶段以后，政府或社区就应该逐步放手，将其推向市场，融入竞争机制，向第三种模式发展。

二、科学的顶层设计是推进“三社联动”的根本前提。在社区建设中，往往是民政部门一家走在前头，其他部门经常滞后，造成了社区事务的冗杂和繁复，将社区又变成了一个大框，什么都往里装。目前是过渡阶段，社区暂时作为源头层层上报信息。但是如果在这样的过渡阶段产生部门惰性，既不利于社区对基层治理久久为功的精力，也不利于社会转型后政府部门的建设。因此社区作为直接面对百姓的一级机构，应该和各部门一起协同共进，共同参与系统治理的重大议题。

三、完善组织架构是推进“三社联动”的重要保证。未来社区“三社联动”的框架结构，结合社区治理力量的加强，可以采用如图5的一些基本架构。