“渔民村”应变“城中村”

2014 年 12 月 24 日，厦门曾厝垵。这里曾是一个普通的小渔村，随着城市化步伐加快，小客栈、大排档和各种违章搭盖不断出现，原本的小渔村成了脏、乱、差的“城中村”。经过多年的改造，曾厝垵因地制宜，融入闽南滨海风情与多元创意元素，引得画家、音乐人以及各类文创经营者数千人聚集于此。如今，曾厝垵每年吸引游客 400 多万人，各具特色的家庭旅馆不但给村民带来丰厚的租金收入，更启发了村中年轻人的创意创业热潮。

“渔民村模式”保护了村中居民的利益，使渔民村人在真正意义上向现代城市居民转变，使他们真正成为了自己物业的管理者。

在深圳宽阔整洁的马路和鳞次栉比的高楼背后，散布着大量的城中村。城中村无序建设和低水平管理，对城市的生态环境、社会环境、治安环境、安全环境都带来重大影响，严重阻碍了深圳市作为金融服务业中心、物流中心、高新技术研发制造中心的城市定位，与深圳市建设成为国际性的中心城市目标格格不入。但是，城中村大量的历史遗留问题以及复杂的既得利益结构，使改造面临着各种各样的困境，改造工作举步维艰。深圳罗湖区渔民村通过多年的探索，走出了一条独特的城中村改造多元共赢之路。“渔民村模式”很好地破解了城中村改造面临的困境，为其他城市城中村改造带来了许多有益的启示。

深圳城中村的发展变迁

由于特殊的经济社会环境，深圳市城中村的发展与变迁已经有二十多年的历史。深圳最早的城中村可以追溯到特区成立之初，按照其发展的时间划分，大概可以将其分为三个阶段。

第一阶段：1980年—1988年，城中村初步发展阶段。经济特区成立，中央政府政策的大力支持，使深圳城市化快速发展，大量的土地被征收，富裕起来的企业和村民开始无预见性地建设新房。政府相对滞后的建设和规划政策，使房屋建设呈现无序化，这给城中村发展提供了政策空间。

第二阶段：1989年—2003年，城中村高速发展阶段。这一时期，深圳经济持续高速发展，大量的务工人员涌入城市，深圳的房屋租赁市场供需矛盾凸现，并且不断升温。深圳本地的原著民抓住这一契机，旧式楼房被加高，新式的高楼拔地而起，违章建筑加剧并且规模化，城中村成形。1989年，特区内实行土地统征，造成了原著民的心理恐慌，引发了一轮占地建房热潮。1992-1993年间，蔓延全国的房地产开发热潮中，形成第二波原著民抢建风潮。而2001年10月深圳出台了《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》，更是引发了深圳史上最强的一次抢建私房高潮。在这一阶段，政府曾出台过各种政策，并进行相关的改造，对城中村的畸形发展起到了一定的抑制作用，但是除了个别试验点外其他地方效果不是特别明显。

第三阶段：2004年至今，城中村的稳定及改造阶段。这一阶段，城中村已经成熟并相对稳定。由于城中村社会问题的加剧以及自然环境的恶化，迫使政府下更大的力度进行改造。以2004年10月“深圳市违法建筑清查暨城中村改造动员大会”召开为标志，深圳市政府开始对城中村进行建市以来力度最大的一次“手术”，深圳城中村改造这才全面地吹响号角。

城中村改造的困境

深圳是我国改革开放的窗口和试验田，城中村的存在严重地影响了深圳市的城市化进程，阻碍了深圳与国际接轨的步伐。以城中村为中心形成的扭曲了的利益格局，不但损害了城中村房客的居住权益，威胁了村民业主的房屋存在及收益的合法性，而且大大地弱化了政府的城市管理能力，有损于政府的形象。但是，城中村的改造却是一个复杂的系统工程，改造面临着多重的困境。

(一)产权困境

正如郑子栋、韩荡两位专家所言，城中村大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性，令改造陷入两难境地：如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许;如果不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对该部分违章建筑难以强制拆除，使改造无从进行。

(二)拆迁补偿困境

城中村内的住宅规模庞大，拆迁建设成本高，村民业主的绝大部分经济收入依赖于房屋出租，业主往往倾向于接受住房补偿，这使得村民业主接受改造的机会成本较大，要想让他们接受改造政府必须付出高额的补偿金。另外，城中村分布在不同的区域，房屋价值各不相同，使拆迁补偿的标准无法统一难以做到绝对公平，在补偿问题上出现很多新的矛盾。

(三)重建后管理困境

“创业容易，守业难”，城中村的改造工作是一个艰难的开端，但是重建后尚面临着管理的更大困境。由于城中村综合管理不当，再加之利益的驱动，村民业主各自为政、安全隐患众多，房客信息采集体系松散，常发生非法经营活动，如色情交易、毒品、赌场、地下钱庄等。重建后如何避免脏、乱、差局面的重现，再次考验着政府与村民业主的智慧。

“渔民村模式”

深圳市罗湖区的渔民村经过多年的创新和探索，走出了一条独特的共赢之路。与香港隔河相望的渔民村本是一个靠捕鱼度日的“边陲小渔村”，上世纪80年代初成为闻名中外的全国最早的“万元户村”，从经历农村城市化股份制改造，到2004年成为深圳新一轮城中村改造的样板。其主要经验是：

第一，村民自筹资金，政府政策支持。2000年渔民村改造由村股份公司主持实施，从设计方案看，渔民村改造所需资金约为1.2亿元人民币，除了村民自筹9,000多万元资金外，其余部分由商业银行贷款，这一做法成功地解决了城中村改造政府投入过高的问题，并且避免了以赢利为目的的开发商的介入，降低了城市开发建设强度。政府在政策上对渔民村的改造给予了扶持，规定村民在补交一定的地价后，即可领取房产证，这就一改居民房屋“违章建筑”的“身份”，解决了村民业主房屋产权问题。

第二，统筹统建，完善环境。在改造过程中，渔民村对现有环境进行综合整治，并全面改造建筑物外观。改造的规划设计遵循科学规划、为城市发展留下空间的原则，充分考虑以人为本，考虑到工作、生活、娱乐、休闲的需要，为村民创造一个文明的居住环境。

第三，重建后的渔民村，探索了一条“旅业式”出租屋综合管理的新模式。渔民村成立了自己的物业管理公司，村内的近4万多平方米的出租物业，由业主全权委托物业公司实行统一出租，统一管理，统一缴税，统一宣传，一改过去无序竞争的状态。除此之外，渔民村还设立了自己的流动人口和出租屋管理服务中心。租客看房、拿钥匙、验计生证、人口信息登记可享受同步“一站式”服务。而服务中心的信息又同时与社区的工作站警察室等共享，做到“人来登记，人住管理，人走注销”。另外，渔民村还成立“社区110”治安联防方式，社区警务室、社区工作站、出租屋综管站和物业公司联合组成一个社区综合管理组织，形成管理合力。

渔民村改造及其旅业式的管理模式，取得了多元共赢的效果。首先是社会治安环境的改善以及政府城市管理能力的提高。渔民村重建4年来，渔民新村没有发生一宗安全事故，重大治安及刑事案件均为零发案，多次捧回罗湖“社区百日无案件”的牌子，还被评为“深圳市安全文明标兵小区”。借助于渔民村的流动人口和出租屋管理服务中心，政府对于流动人口的信息采集以及社会管理程度大大提升。其次，这一模式也改变了城中村的环境卫生局面，解决了村民业主的经济收益等长远的生存问题。由于统一规划，统一建设，从而避免“亲嘴楼”、“握手楼”等传统城中村给人们造成的印象，改变了过去脏、乱、差的小区环境。并且，由于采取“旅业式”的出租管理模式，也使村民的经济权益得到一定程度的保障。

(胡永雄对本文亦有帮助)