保障性住房怎样进行有效物业管理？

目前，保障性住房品种丰富，住宅区规模差异较大，住户住房消费支付能力也有一定的差别，究竟采用什么样的物业管理模式才能适应当今保障性住房的多样化要求?针对这一问题，梳理境内外保障性住房物业管理实践，并分析物业服务尤其是保障性住房物业服务本身的属性，有助于取得更为全面和深刻的认识。

物业服务本身就具有准公共服务的属性。保障性住房的供应以及后续的物业管理，无疑具有更为强烈的公共产品和服务的色彩，这一属性必然深刻影响甚至决定物业管理的模式。有人指出，专业化的物业服务模式更适合商品房等房屋类型，并不适合廉租住房和公共租赁住房等保障性住房。保障性住房果真与专业化物业管理不相适应吗?简单的回答很可能会犯简单的错误。笔者认为，一方面，根据公共服务的发展趋势，可以更为广泛地利用市场机制，实施保障性住房物业管理，另一方面，也要认识到市场机制的局限，应在保留必要的政府介入的基础上，结合保障性住房的实际情况、住户意愿等因素，推行多样化的物业管理模式。

市场化、专业化物业服务模式

按照现在的公共服务理念，政府主要承担监控公共资源利用的有效性等职责，保障公共服务供给的公平性、连续性，并通过授权和分权等制度安排，将非营利性机构和一些企业等，引入到公共服务的提供之中，使其承担一定的公共服务供给责任。香港和内地的实践充分说明了这一点。

香港公营房屋类似内地的租赁型保障性住房，分布在162个公共屋邨，约72.6万套出租公屋，住户共约200万人，由香港房屋署(香港房屋委员会的执行部门)管理。到2007年，按单位数计，香港公共住房占全部住房的比重基本维持在29%左右。为进一步提高服务质量和成本效益，香港房屋署从1996年开始尝试把部分屋邨的管理工作外包给私人机构，并于2000年10月1日起，正式推行《私营机构更多参与房屋委员会屋邨管理及维修服务保养计划》，在部分屋邨施行物业管理私营化。这一模式与旧有模式的最大分别是，将屋邨的物业管理和租务管理分开处理。物业管理服务、居民联系、维修和保养等业务外派给私人物业服务公司(或员工自组公司)承办，而租务管理工作则交由设于中枢地点的分区租约事务管理处处理，简单的租务管理服务则委托物业服务公司提供。截至目前，香港房屋署陆续将60%的公共屋邨的管理工作外包给私营物业管理公司。香港保障性住房的物业管理模式清楚地揭示，保障性住房物业管理，可以采用市场化、专业化的物业服务运作模式提供公共服务，并提高公共服务的效率和效益。

从内地看，市场化、专业化运作模式也是当下主导的物业服务方式。例如，重庆市规定，公务租赁住房小区，由市住房保障机构组建或选聘的专业物业服务公司承担物业管理。成都市规定，廉租住房、公共租赁住房的物业服务工作由市政府相关部门组建专业机构实施，或由公管中心从保障性住房物业服务企业备选库中选聘物业服务企业实施。安徽省规定，集中建设的廉租住房、公共租赁住房小区的管理养护，可通过招投标方式，选择社会信誉好、专业化的物业服务企业或委托其他专业管理机构承担。内地各地的实践，也证明了专业化的物业服务运作模式是可行的，并有益于从专业化的角度提高服务的质量。

在实施专业化物业管理时，需要注意以下几个问题：

第一，保障性住房物业管理，对物业服务单位具有较高的要求。由于住房本身的产权、住户的层次、习惯和需求等都与普通商品住宅有着很大的区别，加之保障性住房作为政府的重要民生工程，具有重大的社会影响，其物业管理相对于普通住宅来讲也有更高的要求。据此，香港房屋署所有的屋邨管理合约都需要经过招标后签订，中标的物业服务公司要在房屋署登记造册，并符合公司规模、资金实力等相应条件的要求。成都市规定，成都市公管中心应当按照公开、公平、公正的原则，统一建立物业服务企业备选库并定期公布。入选备选库的物业服务企业应当符合下列条件：(一)具有物业服务企业资质;(二)信用记分结果不低于90分;(三)物业服务项目经理和相关物业服务人员已纳入市物业服务人员执业名册;(四)内部管理严格，规章制度健全;(五)其他按规定应当具备的条件。

第二，物业服务单位需要协助做好保障性住房使用监管方面的工作。对于保障性住房物业管理，专业化物业服务单位不但要考虑“住房”的问题，还要考虑“住户”的问题。即在做好普通物业管理的基础上，物业服务单位还需利用身处一线的组织及信息资源，严格执行保障性住房使用管理的特别规定以及物业服务合同的约定，配合做好保障性住房使用管理工作：协助主管部门办理保障性住房住户的入住、退出等相关手续，建立保障性住房的相关档案;协助主管部门登记保障性住房入住、使用情况，发现违规出租、出借、转让、调换、经营、空置等情况，及时报告主管部门;配合相关部门定期走访住户，收集住户的意见和建议，及时了解住户家庭成员及经济、住房变化情况;协助有关部门核实、处理相关投诉、举报等。

为此，既要对保障性住房物业服务企业的准入条件进行更为严格的限制，又要对承接保障性住房物业管理项目的物业服务企业给予适当的激励。例如，天津市曾规定，对积极参与经济适用房及相关政府保障类型住宅项目管理的物业服务企业视管理业绩适当给予投标加分的奖励。

当然，站在物业服务企业的角度，提供的物业服务与收费应当质价相符，其在保障性住房使用管理方面提供的额外服务，应当由政府或住户通过适当的方式，给予相应的回报或补偿。例如，北京市规定，经济适用住房和限价商品住房的后期使用管理事务，可通过委托管理、购买服务等方式，委托物业服务机构协助做好日常检查工作，发现出租、出借、闲置等违法违规行为，及时向政府主管部门报告，由执法部门依法处理。安徽省规定，住房保障主管部门可通过政府购买服务的方式，委托物业服务企业承担廉租住房、公共租赁住房使用情况的检查等工作。

第三，物业服务企业要充分利用住宅区内的人力资源。保障性住宅区的物业服务企业，要尽可能聘用住宅区内的住户，尤其是具有相应劳动技能的残疾人员。他们在小区内从事物业服务工作，有利于取得其他住户对物业服务工作的理解和支持，逐步培养其物业服务消费意识，促进履行物业服务交费义务，从而提高收费率，缓解对政府补贴的过度依赖。安徽省规定，优先吸纳保障对象参与物业服务。鼓励物业服务企业在招聘人员时，同等条件下优先聘用小区内的承租家庭中有劳动能力的成员从事相应物业服务工作。

第四，配建保障性住房的物业管理问题。保障性住房小区，应当由一家物业服务企业实行物业管理。配建的保障性住房，一般应接受商品房小区统一实施的物业服务。例如，安徽省规定，在其他项目中配建的廉租住房、公共租赁住房的管理养护，要纳入项目统一的物业管理。淮南市规定，配建的保障性住房交付使用后，日常物业管理纳入所在小区统一管理。开发建设单位按规定对配建的保障性住房承担保修责任。物业服务企业按照合同约定承担管理、维护责任。也就是说，如果住宅区多数业主愿意选择委托专业化物业服务企业提供物业服务，配建保障性住房的住户应当遵从多数人的意愿。但是，政府对这部分人的实际困难应给予适当的考虑。

需要指出的是，成都市规定，分散在其他建筑区划内的保障性住房的管理与服务，公管中心可以委托所在建筑区划的物业服务企业或其他管理人参照《成都市保障性住房物业管理办法》进行，也可以自行管理与服务。湖北省黄石市规定，集中建设或配套建设的公共租赁住房，物业管理服务可以委托专业的物业服务企业管理，也可采取居民自治的方式进行管理。这一政策突破了《物业管理条例》第三十四条中“一个物业管理区域由一个物业服务企业实施物业管理”的强制性规定。

非营利性机构管理模式

对于规模不大、住户住房消费支付能力普遍偏低的保障性住宅区，引进专业化物业管理模式，物业服务企业难以取得合理的利润甚至可能入不敷出，无法实现可持续的健康发展。此时，由一定数量的非营利机构实施保障性住房物业管理，既有利于专业化物业服务企业退出时的危机管理，也有利于有关主管部门了解市场行情并予以有效调控。因此，对于保障性住宅区，特别是规模较小的保障性住宅区，推行非营利性机构管理模式是一个重要选项。

据新加坡统计局2011年9月公布的数据，新加坡常住人口约379万，82%居住在建屋发展局建造的近100万套组屋(注：组合房屋的简称，由新加坡建屋发展局承担建筑的楼房)，其物业管理由建屋发展局和各区市镇理事会合作负责。建屋发展局将大部分的物业服务职能转移给市镇理事会，但仍拥有和管理停车场等设施，并负责组屋的粉刷翻新和大修等工作。组屋的业主直接将管理费交给该小区所在的市镇理事会，由市镇理事会选择服务提供商，服务提供商一般分别承担卫生、绿化和部分公共设施维修维护等物业服务内容。在香港，为了提供多元化的物业服务，同时影响和调控保障性住房专业化物业管理市场，香港房屋署仍保留40%的公共屋邨自行管理，主要负责入住管理、装修管理、维修保养、倾倒垃圾、收取租金以及终止租约等服务内容。

考虑到保障性住房物业管理更为鲜明的公共服务特性，内地有的地方规定，成立非营利性机构对保障性住房实施专业化管理。在此，也可借鉴一些地方在老旧住宅区物业管理方面的类似经验。例如，成都、武汉等市鼓励并扶持社区成立民办非企业法人，专门负责社区内老旧住宅区物业管理工作，并由财政予以适当补贴，在推动老旧住宅区物业管理方面取得了一定成效。

应当认识到，实行非营利性机构管理，最大风险是预算软约束。如果该类机构经营管理不善，其退出与替代远较市场化、专业化主体复杂，政府可能背上沉重的包袱。为此，应当区别于计划经济体制下传统的房屋管理机构，健全管理体制、经营机制与服务制度，依法依约规范其与政府、住户等各方主体之间的权利和义务关系，真正成为管理专业、权责明晰、依法运作的服务主体。

业主/住户自我管理模式

当消费者是否接受服务的行为并不构成对公共利益的威胁时，服务的接受应以消费者自愿为前提。专业化、市场化物业服务企业所提供的服务，对业主/住户的有益性显而易见，但并不足以构成某种强制力，要求全部物业均由物业服务企业提供服务。采用何种物业管理方式，应由业主/住户自主选择。相对而言，业主/住户自我管理较委托物业服务企业实施全面管理的成本可能更低，有利于减轻保障性住房住户的经济负担，具有一定的合理性和存在空间。由此，《国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见》(国办发〔2011〕45号)明确规定，保障性住房小区可以实行住户自我管理、自我服务。安徽省也规定，集中建设的廉租住房、公共租赁住房小区的管理养护，也可由承租人自我管理、自我服务。

但在当前环境下，业主/住户自我管理面临以下问题：业主/住户自治组织尚未真正成为具有法人地位的实体，在行使权利、履行义务、承担责任方面困难重重;由于监管相对薄弱，导致服务质量难以保证;业主/住户需要自行承担物业服务过程中的风险和责任;业主/住户自治组织聘请的职业经理人和物业服务人员因缺少内部发展的空间而难以找到归属感，影响物业服务水平的提升等。这些问题制约并阻碍了业主/住户自我管理模式的推行和发展。目前，尚未发现廉租住房和公共租赁住房由住户自我管理、自我服务的实践。由此看来，除物业建筑面积不大、设施设备相对简单的保障性住房项目之外，物业管理业主自管模式的发展还有待观察。

在此，需要注意以下问题：

第一，为了减轻住户支付较多物业服务费的压力，可以结合保障性住房小区实际，实施住户自我管理的模式。实施住户自我管理，不是说物业服务都由住户自身提供，而是指住户可以像物业服务企业一样，成为集成有关物业服务的主体。同时，住户自身提供的物业服务，不得违反有关资质管理的要求。

第二，应该鼓励和培养保障性住房住户自立和自助的精神。在此，可以借鉴一些地方积极引导广大居民组建社区服务志愿者队伍参与老旧住宅区民主管理的做法，既降低物业管理成本，又切实改善住宅区的管理水平和居住品质。例如，沈阳市红巾社区，在社区党委领导下，开展了“自己的事情自己做，自己的家园自己管”党群共建，引领居民进行民主自治建设活动，并结合党员年龄结构、文化层次、身份条件、特长爱好、居住情况等，将原有的3个支部改组设置成10个以英雄模范人物命名的社区“特设”党支部，成功地探索出一条社区党建和社区民主自治建设的新路子。为调动广大党员、居民参与的积极性和主动性，特设支部特别设立了“红巾园绿地责任田”、“陈永芳设施维护队”、“关爱治安巡逻小分队”、“李德英公共设施养护岗”、“外来人口温馨港湾”等10个党员责任区、28个责任岗、18个志愿者协会，承担各自岗位的职责。目前，社区的公共设施、花草树木有人认领、有人维护，卫生监督、治安巡逻、文体活动、为民服务等有人参与、有人管理，形成了群众服务群众、群众教育群众、群众监督群众的居民自治建设新机制。

链接：

住房和城乡建设部发布的《公共租赁住房管理办法》自2012年7月15日开始生效。根据第十七条规定，公共租赁住房租赁合同应当包括房屋使用方面的内容有：房屋的位置、用途、面积、结构、室内设施和设备，以及使用要求;房屋维修责任;物业服务、水、电、燃气、供热等相关费用的缴纳责任。根据第二十二条的规定，政府投资的公共租赁住房的租金实行收支两条线管理，专项用于偿还公共租赁住房贷款本息及公共租赁住房的维护、管理等。