公共道路占道停车有哪些硬伤？

2013年7月13日上午9点37分，北京楼市传媒董事长蔡鸿岩在其实名认证的新浪微博上发出一条消息：“听到的一些数字，看北京停车管理何其糟。北京现有停车管理公司三千多家(据说多数是管理部门七大姑八大姨开的)每年上报停车费收入却只有三百万。我们自己推算的数字是：全市拥有500万机动车，按平均每车每天10元(实际还远不止这些)停车费计算，一天的收入就是5,000万，全年就应是180亿。钱都哪去了?”

微博发出后得到了华远集团董事长任志强和几位政协委员的转发与评论。

7月15日上午9点02分，蔡鸿岩再发微博：“后续追踪：昨天按照四元桥阳光上东边上一个停车场公示牌上的朝阳市政管委监督电话，询问了此地芳园南路路边划有停车位是否合法，接待的女士查阅后明确说，这个地区没有路边停车收费。但这条马路每天都有穿着‘上东物业’制服的人在这里日夜收费。丽都附近路边停车也都如此。”

随后经济学者、北京市政协委员马光远的实名认证微博回复到：“老蔡，今年我准备把这个作为我的政协提案，我们一起调查，揭开里面黑幕!”

7月16日，北京电视台(BTV)记者就蔡鸿岩微博中提到的“上东物业”停车收费进行了实地采访。报道中显示，一名穿着“上东物业”制服的中年女收费员在此路段收费，车位旁立有占道停车公示牌，上面写着停车管理单位为“北京上东物业管理有限公司”。但当BTV按照公示牌上的监督电话打给朝阳区市政市容管理委员会时，工作人员回复说，芳园南路没有备案的占道停车位，只要没有备案，就可以认定是非法收费，同时告知，市政市容管理委员会只能查询停车位，而没有对非法收费的处置权，处置权在城管委。

按照我国的公共道路管理法规，占用城市道路和其他公共场地进行停车需要缴纳占道费，究竟谁有权收费?谁负责管理占道收费行为?收费权限的审批许可、资金去向和监督管控究竟是如何运行的?这些看上去应该是充分公开的信息，却很难在短时间内查询清楚。

一年能收到180亿元吗?

《现代物业》在北京市交通委员会运输管理局官网上获得了一份《2013北京市备案停车场(位)明细汇总表》，上面公布了北京市17个行政区所有备案的停车场(位)明细，包括备案号、备案单位、停车场属性、停车位数量及管理单位等信息。按照这份表格上的划分，获得备案的停车场属性可以分为路侧占道停车场(位)、立交桥下停车场(位)、路外停车场(位)、居住区停车场(位)、公建配建停车场(位)、单位大院停车场(位)、驻车换乘停车场(位)几大类。其中路侧占道停车场全市共计530个，停车位共41,199个。备案的截止时间是2013年3月20 日。

按照包括收费单价、报备的停车位数量等各种公开的信息：取一、二、三类地区单价的平均值、按首小时内和首小时外各算1小时、仅计算白天并假设不间断停车，保守估算北京市一年的占道停车收费金额：(1.5×4+2.25×4)×[(21-7)/2]×41,199×365=1,578,951,675元,即全年日间不间断停车收费理论规模在15亿元多。

而每个车位向政府上缴的占道费为每天35元，则全年日间不间断停车上缴占道费：35×41,199×365=526,317,225元

这个数字与《现代物业》收集的2006年以来关于城市占道停车收费的17份报道中的《中国青年报》估算的3.5亿元最为接近(2013年6月7日《停车位收费乱象调查，财政应收的3.5亿元占道费去哪儿了?》)。其他估算中最高者为“上百亿”(《华夏时报》2011年7月23日《百亿停车费成糊涂账 巨额资金进入谁的腰包?》)，最低者为“1.25亿”(《证券日报》2012年10月27日《北京千家私营停车公司分食停车费，层层转包致乱象丛生》)。

北京市交通委运输管理局停车设施处处长潘波在2011年5月接受媒体采访时介绍，2010年全市的占道停车收费金额大约为2,110万元。但这无论和前文估算的5亿元级别的收入或最低的1.25亿元均有着巨大的差距。

占道停车收费到底如何审批如何上缴?

北京市现行的停车管理办法是早于2001年颁布的《北京市机动车公共停车场管理办法》，其中与占道停车经营相关的条款有第十条“临时占道停车位、立交桥下停车场由市市政管理委员会和区、县有关行政主管部门按照职责权限采用招标投标方式委托专业停车管理企业进行经营管理”，及第十九条“对临时占道停车位的经营管理，依照本办法有关规定执行。临时占道停车位的经营管理者，应当按照规定缴纳占道费。”但是对如何实施招投标、如何定价、如何收费(包括发票管理)、如何缴纳占道费、公众如何查询缴纳情况等内容未有任何详细的规定。

十年之后，北京市人民政府法制办公室于2011年公布的《北京市机动车停车管理办法(征求意见稿)》中关于停车场备案的程序性说明仅有两条：

第十五条【备案管理】 停车场向社会开放的，应当依法办理工商、税务登记手续，并在工商登记后15日内到区县停车管理部门办理备案。办理备案后，持区县停车管理部门出具的备案证明及相关材料，到价格管理部门办理价格核定手续、向税务管理部门领购停车收费专用发票。

第十六条【备案材料】 办理备案时，应当提交下列材料：

(一)企业营业执照及复印件;

(二)土地使用权权属证明;属于委托经营的，还需提供委托经营协议;

(三)验收合格证明;

(四)停车泊位平面示意图和方位图;

(五)符合规定的停车场设备清单;

(六)经营、服务、安全管理制度、突发事件应急预案等;

(七)停车诱导系统建设技术说明书及管理运行方案;

(八)法律、法规规定的其他材料。

临时设置的停车场备案材料不包括前款第(三)项、第(五)项和第(七)项。

上述条款是针对所有类型的停车场而言的，并没有将占道停车进行独立的规定。与占道停车相关的内容在第二十一条和第二十二条中写明：

第二十一条【临时道路停车泊位管理】公安机关交通管理部门可以根据道路交通状况、周边停车需求情况以及交通路政管理部门的意见，依法设置和调整道路停车泊位。

其他单位和个人不得擅自设置和调整道路停车泊位。

第二十二条【停车占道费】 使用道路停车泊位停车的，应当缴纳停车占道费。

停车占道费的标准由市发展改革部门会同市财政部门确定。停车占道费应当全额上缴财政，统筹用于停车场建设和管理。

而对收费与上缴环节的规定，需要在2011年北京市交通委员会和北京市财政局联合颁布的《北京市城市道路停车占道费征收管理办法》(京交财发〔2011〕192号)中才能找到：

占道费收取采用“部门开票、银行收款、资金直接上缴同级国库”的票款分离管理办法。征收单位到辖区财政部门领取《一般缴款书》，按照收费项目、标准，填开《一般缴款书》交缴费单位。缴费单位持《一般缴款书》到开户银行以转账方式缴费。缴费单位到银行缴费后，将银行受理缴费的“收据联”的复印件，报征收部门留存;各征收单位应建立停车占道费收费台账，并负责与各级财政部门对账。

《2013北京市备案停车场(位)明细汇总表》中亦显示，路侧占道停车场的“辖区名称”(可理解为行政管理部门)均为区县的市容市政委或交通委，但并不存在同区中两者同时管理的情况。

总结北京市2001年和2011年两份停车场管理办法中的条款，可以确定的是，占道停车的价格主管部门是发改委，工商和税务部门负责对经营者的经营资格进行审查核准，交通道路部门负责停车位的划定，市容市政委是负责实施经营招标的单位。

听到的和看见的总是对不上

《现代物业》向北京市市容市政管理委员会和北京市交通委员会分别咨询办理路侧占道停车场收费的正规程序和手续都有哪些内容。北京市市容市政委工作人员回答：“停车管理属于交通管理的范畴，在区里面是区市容市政委(或者区交通委)管，在市里是市交通委管。北京市交通委不具体办，但是行业管理是市交通委管。这样说吧，全市的职能是在他们那。如果要申请公共停车管理，要找市交通委。”

北京市交通委运输管理局的回答则是：“如果是想在营业执照上加公共停车管理这一项，要找工商部门。如果是要新进入这个行业，那现在是属地管理，想做哪个区，就直接找区交通委，或者区市容市政委。”

北京市通州区交通运输局和密云县交通局的答复是：“交通局不管停车，好像是归市容市政在管，去问问市容市政或者交通队吧。”

海淀区市容市政委答复：“街边占道停车管理具体归街道办管，具体做哪条街，就去找具体的街道办。”

同时，记者在以上咨询过的部门的官方网站上，都找不到任何有关在北京市市区办理路侧占道停车审批或许可手续的相关指导性文件或行政规定。那么停车行业协会是否知道呢?海淀区停车服务行业协会工作人员说：“马路边上停车管理是今年才执行的政策，我们不清楚，您直接问街道吧。我们和街道没有业务往来。”

上述的市级部门和区县级部门都无法直接并清楚地回答占道停车收费的许可审批程序，而说“具体由街道办负责”。在以往的媒体报道中，对街道办“画地为牢”收取占道停车费有过不少报道。如《华夏时报》2011年12月17日报道，北京顺宏停车管理有限公司要向朝阳区望京街道办事处每年上缴2,200万元占道费;八里庄街道办选定停车企业是指定的，而没有经过招投标程序。

那么街道办究竟扮演一个什么角色呢?是否真的有这么大的权力?2011年版《北京市机动车停车管理办法(征求意见稿)》中的说法非常模糊：居民委员会、村民委员会可以在街道办事处、乡镇人民政府的指导下从事机动车停车自治管理服务活动，办理有关机动车停车服务事业。

楼市传媒蔡鸿岩在接受《现代物业》采访时亦谈到，北京市发改委在一次停车管理权限制度改革过程中，将占道停车的管理权限转给了北京市市容市政委，再由北京市市容市政委逐级下放到各区的市容市政委，再逐级下放至各街道进行具体的承包管理，就出现了他所说的“七大姑八大姨”都来收费的状况。

《2013北京市备案停车场(位)明细汇总表》中备案号为012100096的“工体北路临时占道停车场”，获得备案的停车位数量为52个，管理公司是北京通政停车管理有限公司东城分公司。《现代物业》通过北京市政府公开信息查询到工体北路属于朝阳区三里屯街道办事处的管辖范围，随后向该街道办事处询问备案占道停车场的管理状况。一位自称是专管占道停车的工作人员表示，对申请一个具体路段的停车位的经营权的具体程序，他知道是有明确文件的，但自己一时半会表述不清楚。至于街道办在管理占道停车方面的具体职责，主要是负责企业招投标，然后对企业进行停车监管，比如说多划停车位、停车位不清晰，以及对企业的一些收费行为等实行监管，但并不是负责收费，也不经手任何费用。街道选定停车企业的方式有很多种，招投标只是其中一种。招投标会在每年的年初左右进行，一个路段单独竞标或者和其他路段一起竞标的情况都有。其他事项，如划定停车位是由交通委(占道停车管理的业务工作部门)来审查，对某一个路段审核通过后，再报到交通队，交通队进行审批同意可以划了，才能划车位。遇到乱收费的行为，街道办没有处罚权，处罚权在城管和公安。如果收到投诉，街道办会组织联合指导小组去查处，如果发现某个地方有“黑车位”现象，主管领导会和城管、公安一起到现场去解决。“是谁的职责就由谁来管。比如说城管只负责停车线，如果是多划了的话，就让他涂掉。如果是收费问题的话，交通委也可以当时就责令他改正。”

谈到目前占道停车管理存在的主要问题时，该负责人表示，就路段占道停车经营和管理综合来讲，主要的问题是停车价格过高，占道停车费收取比较困难，路边占道费是按每车位每天35元缴纳，“我们希望能把占道费价格再往下降低一些，能和居民区停车收费价格平衡一下，不要相差太多。造成收费过高的原因，主要还是因为停车位太少了。如果赶上重大活动，矛盾就特别尖锐了，车多位置少。”该负责人说。

8月12日下午，《现代物业》在工体北路实地看到了占道停车情况。在该路段附近大约0.05平方公里的范围内找到的停车场收费公示牌上，并没有找到与备案信息相符合的“工体北路临时占道停车场”，公示牌上显示的编号为“朝1-0060”，但并不清楚“编号”是否就是“备案号”，管理公司是“北京京联顺达停车管理有限公司”。一路上随处可以看见在非机动车道和人行道上用白线划出的占道停车位，总数超过200个，同时有几家公司在进行管理，且停车位首尾相连，无法找到每家公司管理范围的分界线;有的地段出现停车经营许可标志，却无人管理;有的地段可以看到收费员，却在附近找不到经营许可标志;有的地段树立着经营标志，也有工作人员。记者多次拨打公示牌上的业务主管部门电话试图询问出现这种情况的原因，却始终无人接听。再次查证3月20日的官方备案信息，工体北路上除了备案号为012100096的路侧占道停车场外，再没有其他停车场。

“金宝街临时占道停车场”的备案号为012100133，备案车位213个，管理单位为北京市京联顺达智能停车管理有限公司。《现代物业》采访了管理金宝街的建国门街道办事处。之前与对方相关工作人员联系并获得面访许可，但是当实地到达街道办工作处所时，却被同一工作人员拒绝，并告知应该咨询东城区城市综合管理委员会，记者立即连线东城区城管委，被转接到接线工作人员口中叙述的“相关部门”，但是却无人接听。

乱，究竟如何治理

跑过近十个部门想要搞清楚停车收费的正常程序，得到的回应却是各个单位之间的相互“推荐”;即便有基层公务员愿意解答，也不能得到清晰和准确的答案;查找相关的政策文件，需要在不同部门制订的规章中逐条摘录拼接，才能大概勾勒出一个停车管理职责归属的框架，更不要说去追究2,000万和5亿之间的巨额差距是如何产生的了。占道停车管理前后涉及市容市政、道路交通、发改委、税务、工商、财政、街道办、公安、城管等许多职能机构，可以算得上是典型的中国特色的“九龙治水”。

蔡鸿岩向《现代物业》表示，与其说是“多头治理”，不如说现状是“无人管理”。他之所以开始关注城市占道停车问题是由于他本人经历过不少不规范收费的情况，而北京对占道停车没有统一和规范的管理，致使乱收费的情况随处可见，这可能会引发很多的社会矛盾。他说：“北京电视台曝光的‘上东物业’，曝光后那两天就不见影子了，但是最近这几天(8月8日左右)又开始出来收费了。打朝阳区市容市政委的电话就是芳园南路没有停车收费，就算城管来了也是玩猫捉老鼠的游戏”，“但是因为这儿包括丽都附近都没有设立合法的停车场，就算地上划着线，交警来了还是一样要贴条儿，我就被罚过。说明管理者没有认真地去对待这件事。”

关于微博上的爆料内容，蔡鸿岩解释说，他是从北京市资深的停车行业人士那里获得的消息，具有一定的可信度。他认为，城市道路属于市政公共设施，建设花的是纳税人的钱，属于公共基础设施的财政情况应当做到公开透明。政府建设的公路应该纳入政府的管理，但为何成为了私人企业收费?一个私人公司可以“画地为牢”到处划停车线，如果交警不认可就要罚款。这和没有一个统一的管理方法不无关系。包括占道停车费收归财政后按规定应该用于城市道路和配套设施的建设，但据他本人的观察，并没有看到这部分基础设施有明显的改善，尤其是和停车管理相关的设施。

“但是这种管理体制上的弊端完全是可以通过目前已有的现代化的管理手段就能解决的。之前用咪表的方式就可以管理得不错，那么现在为何不能通过更先进的GPS等科技手段来管理?比如工体东门道路的收费，(收费员)每人手上有一个仪器，车一停要拍一下车牌子，然后自动计算时间。这种规范的收费管理我愿意接受。”蔡鸿岩说，其实通过目前应用广泛的微信等手机软件，只要扫描一下停车收费员胸牌上的二维码就能判断是真是假。他同时也提出，之所以用简单的方式就可以做到规范管理但是没有实施，关键就在于管理规范化将损害既得利益者的利益，“你看目前停车收费之后主动询问车主要不要票的不到30%，大多数都是装傻，不要票那收上来的钱肯定是进了自己的腰包。”

对于如何解决乱象，蔡鸿岩建议，首先政府需要重新考虑停车收费的指导思想是什么，是为了通过收费这种经济手段来调节停车的供求关系，还是“取之于民用之于民”地将收上来的费用用于改善城市停车设施和条件(例如建设立体停车场)。但最重要的是要有一个能够保证停车收费信誉的渠道，确保这种行为的合法性同时要能够被大众认可。而他本人作为一个公民来说，只能通过多向政协委员反映、向媒体反映这种手段来推动停车管理乱象的治理。

《现代物业》也联络到了北京市政协委员、经济学者、民建中央经济委员会副主任马光远，他表示，停车收费问题比较复杂，目前他正着手开展停车收费状况的调查，在没有获得确切的资料之前，不方便就该问题发表看法。不过同时他透露，明年1月北京开“两会”时会准备关于这个问题的提案。