北京紫金庄园"拒绝业主进楼"案例深度分析
这里有一个案例:6月5日的《京华时报》,发表了一篇记者王海涛的报道,说的是一位姓杨的业主,已经在北京"紫金庄园"4号楼一层自己住宅里住了近4年,却从5月23日开始,被"世纪洁龙"物业公司雇佣的保安一直阻拦在楼外,只有在记者的陪同下,拨打110请来警察进行协调以后,才得以进楼回家。
对于不准业主进楼的理由,"世纪洁龙"的经理解释说:一是利益问题:"世纪洁龙"允许租住该楼的一家公司在楼顶设置广告牌,用这笔广告费进行楼内装修,但是杨先生却要求由业主分享广告费,致使此事没有谈成;二是费用问题:杨曾向"世纪洁龙"提出免交物业管理费的要求,遭到拒绝;三是资格问题:"世纪洁龙"在多次冲突中发现杨没有"房屋产权证",所以不允许他进楼。
而业主杨先生则介绍说:第一,矛盾的起因是他作为掌管印章的"紫金庄园业主委员会"主要成员,发现"世纪洁龙"没有物业管理资质而拒绝盖章,不接受他们的管理;第二,今年的物业管理费,去年年底已交给前一家物业公司"万家祥和",新来的"世纪洁龙"又来要,他3月24日只好又向"世纪洁龙"交了一份;第三,1999年买房交款后只有"购房合同",而要拿到"房屋产权证"还需要一个过程,"购房合同"完全可以作为产权证明。报道中还介绍了一些相关的情况:位于北京海淀区的"紫金庄园",是一个有10幢居民楼的小区,自1999年建成入住以来,曾先后有多家物业公司进入,目前是由5家物业公司分别管理。4号楼先是由"万家祥和"管理,今年2月被一位姓李的业主"撵走",后改由"世纪洁龙"管理。"世纪洁龙"的注册地在西城区,经理承认公司没有物业管理资质,但他解释为是"注册失误"所致,正准备到海淀工商部门办理有关手续。
2002年3月进入小区的"祥云",承担整个小区的供暖、绿化、热水供应等服务,所需费用(每年每楼约33万多元)由其他4家物业公司负责向业主收取。去年"祥云"曾多次催要,但"万家祥和"一直没交,今年又不知去向,"祥云"便转向现在管理4号楼的"世纪洁龙"催要,"世纪洁龙"认为去年的事与己无关,"祥云"表示将考虑停止4号楼的热水供应和冬季供暖。
我们试以《物业管理条例》和《业主大会规程》来进行评判:
第一,虽然"物业管理区域的划分"还有待于省、自治区、直辖市制定具体的办法,但是,我们有理由认为,一个只有10幢楼的居民小区肯定只能是"一个物业管理区域"。根据《物业管理条例》第9条和第34条的规定,"紫金庄园"只能"成立一个业主大会","由一个物业管理企业实施物业管理",所以,"紫金庄园"目前由5家物业公司分别管理和一幢楼一个业主大会(委员会)的现状,将不复存在。
第二,根据《物业管理条例》第55条规定:"利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的,应当在征得相关业主、业主大会、物业管理企业的同意后,按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金,也可以按照业主大会的决定使用。"所以,在楼顶设置广告牌的广告费收入,不能由"世纪洁龙"单方决定,应当征得相关业主、业主大会的同意;而且是"一切收益归业主",由业主决定如何使用,而不是"世纪洁龙"与业主共同"分享"。
第三,"紫金庄园"4号楼的"万家祥和"被一位姓李的业主"撵走",是一桩疑案。因为从"万家祥和"走,到"世纪洁龙"来,这中间的过程,不可能只是李业主一人的独自运作,不可能不被其他业主发现。但是,两个物业公司的更替毕竟是发生了,而且他们之间没有很好的交接。按照《业主大会规程》第17条的规定:"业主大会作出……选聘、解聘物业管理企业……的决定,必须经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过。"这就可以避免今后再发生一个业主炒掉一个物业公司的现象。但是,有一些问题还是没有能够得到很好的解决:
一是关于"世纪洁龙"没有物业管理资质的问题。《物业管理条例》第32条规定:"国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度。"第60条规定:"未取得资质证书从事物业管理的,由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门没收违法所得,并处5万元以上20万元以下的罚款;给业主造成损失的,依法承担赔偿责任。"因为这里没有规定无资质企业非法管理物业是否应当先停止管理、退出小区,而根据1995年颁发的《北京市居住小区物业管理办法》第18条:"未经房屋土地管理机关的资质审查而擅自承揽居住小区物业管理业务的,由房屋土地管理机关责令其限期办理资质审查;逾期仍不办理的,对其处以2000元至2万元罚款,并责令其停止对居住小区物业的管理。"也就是说,只有"逾期仍不办理的",才"处以罚款",才"责令其停止管理"。那么,"世纪洁龙"可以在无资质的问题曝光并接到"限期办理"的"责令"以后,再补办"资质",就可以把非法变成合法,不受任何处罚,继续在小区进行物业管理,继续对杨先生实行报复。所以,希望在制定实施细则或其它相关制度时,能够明确规定:对未取得资质证书从事物业管理的,一经发现,由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门先令其退出管理区域,然后再按《物业管理条例》第60条进行处罚。
二是关于保安阻拦杨先生进楼的问题。保安受物业公司的指使,以"没有房屋产权证"为由阻止杨先生进楼,这是毫无道理的刁难。因为在北京市凡是买房、卖房、管房的人都知道,无论是现款买房还是贷款买房,都要从交清房款以后再经过几个月的办理过程,才能拿到"房屋产权证",况且"房屋产权证"又不是随身携带的东西,不能当"出入证"使用。《物业管理条例》第47条虽然规定了"保安人员在维护物业管理区域内的公共秩序时,应当履行职责,不得侵害公民的合法权益。"但是,保安人员依然可以打着"维护物业管理区域内的公共秩序"的旗号,以"没有房屋产权证"为借口,阻拦杨先生进楼。
北京电视台的《第七日》,还有这样一个报道:一位女业主的汽车轮胎在自家小区被扎4次,经她连夜的蹲守,终于发现原来扎轮胎的竟是夜间巡逻的保安。保安不仅承认小区夜间被扎的轮胎都是他们干的,而且理直气壮地说:他们不交停车管理费,就该扎他们的轮胎。最后的处理结果,只是物业公司把这些保安解聘就完事了。
在物业管理的问题中,"保安问题"占有很大的比重,所以应当对保安的问题有个明确的规定。原则上应当建立一个"保安--物业公司--业主"的责任链,因为保安是物业公司雇请的,所以凡是保安人员对业主造成的伤害,都应当由物业公司对业主先行负责,然后再由物业公司去追究保安的责任。《物业管理条例》没有明确由于物业公司行为不当(不是第36条所指"物业管理企业未能履行物业服务合同的约定"的行为,因为"阻止业主进楼"不能算是"未履行合同")对业主造成经济损失和精神伤害的责任问题,只是在第35条要求"业主委员会应当与业主大会选聘的物业管理企业订立书面的物业服务合同",由此可见,条例是要用服务合同来调节业主和物业公司的关系,但只是提出了:"物业服务合同应当对物业管理事项、服务质量、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理用房、合同期限、违约责任等内容进行约定",所以希望在制定"物业管理企业资质管理"的具体办法时,能够像工程建设中总包与分包的责任关系那样,明确规定:在物业管理中,物业公司聘用的保安和供暖、绿化、热水供应等专项服务的企业,所发生的一切损害业主利益的行为,都应当由物业公司对业主负责。同时,还希望政府主管部门组织力量编制一个《物业服务合同》的示范文本,因为业主委员会的成员绝大多数对物业管理的内容、要求和标准都是陌生的,没有经验的。
三是关于重复收取物业管理费的问题。据杨先生介绍,去年已交过物业管理费,而今年不得不再交一份的业主很多,可见两个物业公司没有进行交接,起码没有进行费用的交接。《物业管理条例》建立了一个资料移交的程序,即第29条、第37条、第39条规定的:第一步是由建设单位向物业管理企业移交规定的资料;第二步是前期物业管理的服务合同终止时,物业管理企业将其移交给业主委员会;第三步是业主委员会向新受聘的物业管理企业移交资料;第四步是物业服务合同终止时,再将资料交还给业主委员会;以后,资料就在"业主委员会"和"物业管理企业"之间交来交去。但是,因为移交资料的前提是"合同终止",而没有考虑到"合同中止",条例第29条第1款规定的资料又没有包括物业服务费,仅在第41条规定:"物业服务收费应当……由业主和物业管理企业……在物业服务合同中约定",并在第67条规定了"业主逾期不交纳物业服务费用"的法律责任,但是,对被中途解聘的物业公司应当交回多余的物业服务费用而拒不交回的,却没有责任规定。因此,希望能在《物业服务合同示范文本》中加上"物业服务合同因故中止时"的一些有关内容。
业主与物业公司之间的矛盾,有着深远的历史原因,其中有业主方面的原因,也有物业公司方面的原因。下面我们分析一下业主方面的原因:
从建国以来,我国的城市住房基本上实行的是"福利住房"制度下"产权人管理"的管理体制。公房分两种,一种是"单位宿舍",产权归单位所有,由单位自行管理,其管理费用由单位行政费和福利费承担;一种是"公共住房",产权归地方政府所有,由地方政府房管部门代表地方政府管理,管理费由地方政府承担。私房,不论是自住房还是出租房,都由房产主自行管理。房屋租金实行全市统一标准,由房管部门根据"福利住房"的原则,制定单价和折算办法。但是,单位房屋的租金因为包括了"职工福利"的因素,往往低于房管局的标准;而私房在"文革"被没收经落实政策又返还的出租房,租金则是房管局房屋的三倍,住户只承担那份标准租金,其余的二倍租金由承租人单位从福利费中报销。
上世纪80年代中期,开始了房地产开发和商品房销售,接着又实行了住房制度改革,这样,城市的住房就形成了三个档次:第一个档次是居住单位房屋的住户,一方面,房租实行的是"福利住房"再加上"职工福利"的双重福利的价格,另一方面,由于管房人本身也是住房人,大家有着共同的利益,所以,很多的服务项目都可以无偿提供,即使买房以后也不需要交其它费用;第二个档次是居住房管局房屋的住户,一方面是只享受"福利住房"而少享受"职工福利",所以房租稍高于单位房屋,另一方面是在买房以后有的费用不能报销,还需要自己承担;第三个档次是居住商品房的住户,因为他们都是无权或无机会享受"福利住房"的人,所以一方面要拿出比"房改房"高出多少倍的钱买房,一方面还有自己承担很多不予报销或无处报销的费用,而且这些费用往往超过居住单位房屋或房管局房屋的租金。上世纪80年代末的《经济日报》就曾报道过这样一件事:上海有一位老工程师因为贡献突出,企业出钱买了一套商品房奖励给他,他虽然得到了住房的产权,却因为每个月都要交的那些杂费,超过了他当时的月工资,负担不起,又把房子退回了企业。
这三个档次的住房人,居住单位房屋的人是得到便宜最多的人,他们的很多费用都由单位代为承担了;居住房管局房屋的人,与居住单位房屋的人相比,虽然吃了一些亏,但矛盾的焦点在单位,这点不公平可以从很多地方找补回来,毕竟还算是享受了"福利住房"的人,所以心理容易得到平衡;购买商品房的人,则是花钱最多的人,没有享受到"福利住房",已经心理不平衡,再加上每年还要再交纳一笔物业管理费,心理更是不平衡,为了找回"业主"的感觉,于是对开发公司和物业公司就格外地挑剔。
在房管局房屋和单位房屋的住房人那里,有很多问题都被忽略或者是司空见惯,而到了购买商品房的人那里,这些问题都被斤斤计较起来。譬如"房屋缩水"的问题,几十年来,大家都认可房管局或单位确定的面积,并交纳按这个面积计算的房租,谁也没有提出过疑问,即使是在按照房改政策买房时,也没有认真丈量过房屋的真实面积;而购买商品房的人却因为一是房屋价格太高,二是从商人那里购买的总是不放心,所以才有很多的业主认真地丈量和计算面积,所以才使"房屋缩水"这个被忽略了几十年的"小"问题成为不可忽视的大事。不过,"房屋缩水"的问题倒是为我们提了一个醒,那些不符合市场规律的事,在计划经济体制下可以被忽略,而在市场经济中必然得不到宽容,因此,我们在研究问题的时候,必须要用市场经济的标准衡量,凡是不符合市场规律的事,一定要防止发生,有了苗头就赶紧想办法解决。
要想消除商品房业主的心理不平衡,唯一的办法就是,所有的房屋都要实行专业化物业公司管理,尤其是单位住房必须实行专业化物业公司管理。因为居住单位的房屋,可以得到"超福利"的享受,如有的单位领导干部利用手中的职权多占公共福利费,也是一种腐败,是物质腐败中的"住房腐败";而不与这些领导同住一楼的职工,就得不到这些"超值"的优惠;那些居住房管局房屋的人,虽然与居住单位房屋的人同属于享受"福利住房",但待遇更低一层。一个单位职工的待遇分成三等,这就造成内部的不公平。商品房是"非福利住房",所以购买商品房的业主是不享受"福利住房"待遇的人;在"房改"之后,在理论上已经取消了"福利住房",在实际上职工买房时,已经享受了"房改"房的价格并根据工龄折减了买房款,过去的福利欠账已经得到了补偿,也已成为不再享受物质福利的人,如果他们再继续享受一些优惠就成为多余的福利,就会造成社会的不公平。另外,根据"主辅分离"的原则,单位住房的管理部门和其他的后勤部门,都要与原单位脱钩,成为行政独立、经济独立的法人实体。所以,由专业化物业公司管理住房,不仅是走向市场经济的大趋势,而且也是社会公平的一种表现。
但是,我们也应当看到,过去房产主拥有的是平房,现在业主拥有的是楼房。而楼房的产权有两个特点:第一是产权的界限模糊。因为楼房同层的邻居共用一道墙,上下层的邻居共用一块版,而这些墙和版是不可分割的整体,谁也不能拥有某个墙或版的完整的产权;此外,楼房还有很多两户共用的部位或多户公用的部位,这些"共用部位"和"公用部位"从来都没有明确过产权的归属,至少是难以量化到个人。第二是权力的不完整性,业主出钱购买的虽然包括了"共用部位"和"公用部位",但他却对这些部位无权自行处置,即使是单独使用的墙壁,也因可能影响整个楼房的结构安全而无权自行处置。过去曾经发生过这样的事故:一住户在装修时拆除了居室与阳台的隔墙,而使顶版坠落,不仅砸坏了他家的物品,还摔伤了楼上的人。所以业主对自己购买的房屋,只有居住、转让的权力,和有限的一部分处置权。如果业主行使的权力超出了"有限"的范围,就要受到制约和干预。
此外,业主还兼具市民和邻居的身份。一方面业主要接受政府关于美化环境的统一部署,例如房屋外墙进行粉刷、临街阳台的封闭样式要统一、不得在临街阳台可视的范围内堆码和悬挂杂物等的规定和临时要求等,都需要通过物业公司来执行,都需要接受物业公司的管理。所以,业主不能因为与物业公司是聘用关系,就不服从物业公司的管理。另一方面,业主要遵守邻里之间的公共道德,特别是在房屋装修时发生的噪音,对邻居容易造成伤害,《物业管理条例》第53条"业主需要装饰装修房屋的,应当事先告知物业管理企业"和"物业管理企业应当将房屋装饰装修中的禁止行为和注意事项告知业主"的规定很有必要,希望在将来《物业服务合同示范文本》"双方的权利义务"中再加上"业主应当将装饰装修房屋的日期和每日的时间,提前一周向全楼住户公告,不进行公告或者在公告约定的时间以外进行装饰装修的,物业公司有权制止其房屋的装饰装修活动"。
下面我们分析一下物业公司方面的原因:
我们的物业公司,大多是房管局或者房地产开发公司派生的,是他们实行多种经营的产物,一方面是因为这些人员大多是主业的富裕人员甚至是在优化组合中被淘汰的人员,所以素质低下就在所难免;另一方面是这些企业建立物业公司的目的是开辟第二财源,所以为追求利润而高收费、乱收费也就在所难免。为进一步规范物业管理行为,使物业管理走上正轨,我们应当为物业公司进行准确的定性与定位。
所谓"物业"就是物质的产业,即有形资产。主要是指业主购买的房屋及其与房屋有关的物质,包括"共用部位"、"公用部位"和庭院、绿地等,总而言之,就是商品房单价所包含的内容。这些物质,有的是业主无暇去管,有的是业主无法去管,所以只能由所有的业主委托一个公共的管理者,管理这些业主无暇或无法管理的物质。由此而产生的关系,是委托或雇佣的关系,有人建议称之为"物业服务"就出于这个理由。但是,第一,由于物业公司受到的是理论上的全体、实践上的大多数业主的委托,因此物业公司要维护的是全体或大多数业主的共同利益,而对个别业主危害公共利益的行为,还要代表大多数业主进行制止;第二,物业公司作为在一个物业管理区域内实施物业管理的唯一机构,必然要成为市、区、街道政府部门对于物业管理区域实行某些统一部属的执行者,同时,《物业管理条例》第46条还赋予"对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为,物业管理企业应当制止"的责任和权力,所以,物业公司在为业主服务的过程中,还有对业主行为进行管理的内容。有些国家在对企业称呼上,使用了中性的"物业公司",但是对其行业、专业和行为仍称之为"物业管理"。因此,我们对物业公司应该定性为"管理",是对"委托物业的管理",是"通过管理实行的服务"。
物业公司收入的唯一渠道,就是向业主收费。第一,一个业主的交费能力是有限的;第二,一个物业管理区域内业主的数量是有限的;第三,根据《物业管理条例》第41条和第43条的规定,物业服务收费不仅要遵循国务院有关部门制定的《办法》,而且还要接受政府价格及房地产主管部门的监督;第四,《物业管理条例》第11条明确了业主大会具有"决定专项维修资金使用、续筹方案,并监督实施"的职责。从以上四个方面可以看到,物业公司服务费的收入和使用,受到了多方面的制约和监督,所以,应将其定位为"非营利性企业",根据物业公司收入、支出受到制约和监督的特点,即物业公司是不以营利为目的、提供有偿服务的企业。
一些经济发达国家规定,物业公司必须定期向业主公布物业费的使用情况,年底时要向业主公布物业费的年度帐目;如果这个年度的物业费有节余时,必须适当减收下个年度的物业费,以保持物业公司的年度物业费总量不变;如果年度的物业费超支,则物业公司必须做出公开说明,并接受业主的质询,业主认为理由充足时,再分摊超支;如果物业费超支的原因主要是物价上涨,业主还可以根据物价上涨的幅度提高物业费的收取标准。由此可见,那里的物业公司纯粹是"实报实销的无利企业"。
下面我们再来分析一下业主与物业公司的关系:
上世纪80年代中期实行物业管理的,一般是由房地产开发商确定的物业公司,而且这些物业公司绝大部分是房地产开发商组建的,或者与房地产开发商同属一个系统。因此,业主把对房地产开发商和物业公司的矛盾一起算到物业公司的头上,所以,矛盾必然格外尖锐。
为了抵抗房地产开发商的强加,于是业主团结起来组成了业主委员会,希图用集体的力量来对抗开发商和物业公司的垄断。但是,"业主"作为一个总体的概念,一方面,是在商品房陆续买卖的过程中逐步加入新的成员;另一方面,是有的房屋可能会进行二手房买卖,产权人就在买卖中发生变更。所以"业主"是一个动态的概念,而且,这些松散的产权人无论如何也不可能成为严密的组织,因此,由零散的产权人组成的业主委员会相对具有法人资格的物业公司,永远都是弱者。虽然《业主大会规程》第8条、第12条、第13条、第22条、第28条、第33条、第34条规定了"业主大会、业主委员会"不仅需要向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案,而且还要在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下,并听取居民委员会的建议,配合公安机关、相关居民委员会工作,但是,"业主大会、业主委员会"毕竟不是一个正式的组织,不是一个法人,因此很难取得合法的法律地位。如果业主委员会与物业公司发生诉讼,业主委员会以什么名义上法庭呢?
既然业主委员会与物业公司都归房地产行政主管部门管理,所以房地产行政主管部门就应当成为业主委员会与物业公司的关系协调人、争议仲裁人、问题解决人。房地产行政主管部门应当根据《物业管理条例》第49条的要求,设置举报电话,并在所辖的各个物业管理区域公布,随时接受业主的个人投诉;同时,应当要求在物业服务合同终止或中止时,由业主委员会对物业管理企业做出实事求是的评价,交房地产行政主管部门备案,以备物业公司资质年检时参考。
如果业主委员会或物业公司,对房地产行政主管部门的协调、仲裁和解决方案不服,可以请求上一级房地产行政主管部门复议,即使是业主委员会对房地产行政主管部门的仲裁不服而提起诉讼时,就成为"民告官"的行政诉讼,也就以"被仲裁人"的身份获得了法律地位。如果物业公司对业主委员会的评价持有异议,可以向房地产行政主管部门提出重新评价的请求,然后由房地产行政主管部门进行协调,并将协调结果作为资质年检的依据。
此外,《物业管理条例》第24条规定:在前期物业管理中,建设单位应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业,且投标人一般不得少于3个。同时在第3条又规定了"国家提倡业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业管理企业",虽然没有具体规定必须采用招投标的方式,也没有规定投标人的最少人数,但要"通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择",当然只有采用招投标的方式。但是,作为由群众组成的业主大会,很难像建设单位那样获得物业公司方面的大量信息,也不可能像建设单位那样刊登招标广告,所以,业主大会选聘物业管理企业,还应当得到房地产行政主管部门的帮助。希望能够在相关的规定上明确:业主大会选聘物业管理企业,应当在房地产行政主管部门的指导下进行,由房地产行政主管部门提供具有相应资质的物业管理企业的投标人名单,投标人不少于3个,由物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过的物业管理企业,为选聘的物业管理企业。
