制度的生命在于执行 执行的成效在于规则

——关于《业主大会和业主委员会指导规则》的几个问题

陈伟业主大会制度是《物业管理条例》确定、《物权法》确认的一项基本制度，六年多的实践证明了它的科学性和前瞻性。为适应环境变化和现实需要，住房和城乡建设部在修改、补充和完善《业主大会规程》的基础上，制定并印发了《业主大会和业主委员会指导规则》（以下简称《规则》）。细节决定成败，任何宏大制度目标的实现都离不开细致具体规则的执行，作为业主大会制度的配套性文件，《规则》对新时期进一步规范业主大会和业主委员会的活动，积极稳妥推行业主大会制度将起到重要的促进作用。

为什么要制定《规则》

1.制定《规则》是适应法律环境变化的需要。2007年3月《物权法》出台、2007年8月国务院修改了《物业管理条例》、2009年3月最高人民法院发布了关于审理建筑物区分所有权纠纷案件和物业服务纠纷案件具体应用法律的两个司法解释。为了实现法律的统一性和协调性，必须使《业主大会规程》与相应上位法保持一致，以避免法律适用的冲突，保证国家法制的统一。近几年各地纷纷出台与业主大会制度相关的地方性法规和文件，也要求我们在全国层面上作出回应，根据法律环境的变化与时俱进地进行业主大会和业主委员会活动规则的立、改、废工作。

2.制定《规则》是切实保护业主权益的需要。在区分所有的情况下，建筑物的共同管理权由全体业主共同行使，业主通过业主大会和业主委员会行使共同管理权。业主大会能否及时成立及定期召开？业主委员会能否依法有效运作并履行职责？业主对共同管理事项的知情权和对业主委员会的监督权如何实现？政府主管部门如何协助、指导和监督业主大会和业主委员会？这些问题解决不好，不仅无益于建立民主协商、自我约束、平衡利益的业主自我管理财产机制，也不利于业主共同管理权的行使和共同财产权的保护。《规则》正是要在总结实践经验的基础上，最大限度地为业主组织的成立和运作提供指导和协助，以促进“将业主培养成能够保护自身权利的群体”的业主大会制度目标的实现。

3.制定《规则》是发展物业管理市场的需要。我国物业管理起步的独特路径，决定了政府主管部门和物业服务企业在物业管理市场发展初期中的关键作用，但是“政府主导、企业推动”型的物业管理发展模式，存在着缺乏业主主动参与的天然缺陷。仅有政府的导向和企业的热情、没有业主的自发需求的物业管理市场是“跛脚的市场”，是供求严重失衡的单方市场，是不可持续的短期市场。《规则》正是通过对业主会和业主委员会的引导和协助，逐步培育物业管理市场的成熟买方，解决物业管理市场基本主体的缺位和错位的问题，建立“政府主导、企业推动、业主自觉”的均衡发展模式，这是保证我国物业管理市场的持续健康发展的长久之策。

4.制定《规则》是解决业主大会现实问题的需要。业主大会制度经过几年时间的实践，取得成绩的同时也暴露出不少的问题：由于对业主大会和业主委员会的定位存在偏差，一些地方忽视其行权的本质，夸大其维权的功能，不利于其自我管理、自我约束作用的发挥，甚至存在泛政治化的倾向；由于现行制度下业主大会的协调成本高昂，业主委员会的参与收益低廉，许多地方业主参加业主大会、担任业主委员会委员的积极性不高；由于业主共同事项表决过程艰难、业主委员会监督制约机制缺乏，一些地方的业主委员会怠于履行义务，形同虚设，另一些地方的业主委员会则越权违规操作，甚至侵害业主的共同利益。《规则》的制定，不仅有利于在认识上纠正以往人们对业主大会制度的错误理解，而且有利于在程序上规范业主大会和业主委员会的日常运作。

5.制定《规则》是提高行政监管效能的需要。业主大会和业主委员会作为财产管理组织，虽然本质上属于私权自治领域，但离不开公权机关的适度引导和监管，这并非是处于社会主义初级阶段的大陆的独有做法，资本主义市场经济发达的地区也具有同样的实践（如香港的民政事务局具有协助和指导业主立案法团的职能）。政府主管部门在履行法律赋予的对业主大会和业主委员会的监管职责时，面临着如何做到适度干预和推动引导相结合、如何平衡业主自我管理和行政监督管理的关系、如何兼顾行政管理的公平和效率等一系列难题。因此，从行政管理部门角度，通过制定《规则》，有助于提高行政效率，减少行政风险，实现依法行政和高效行政的和谐统一。

《规则》主要解决了哪些问题

1.业主大会成立难。业主大会启动困难，除了业主积极性不高以外，还存在建设单位消极抵触、物业服务企业配合不力以及主管部门怠于履职等多方面的原因。为解决这一难题，对于建设单位，《规则》明确规定物业管理区域内，已交付的专有部分面积超过建筑物总面积50%时，建设单位应当按照物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的要求，及时报送筹备首次业主大会会议所需的文件资料，并规定建设单位未按要求报送筹备首次业主大会会议相关文件资料的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府有权责令建设单位限期改正；对于物业服务企业，《规则》要求物业服务企业应当配合首次业主大会筹备组开展工作；对于主管部门，《规则》要求区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会书面申请后60日内，负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组，同时，筹备组应当自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。

2.业主大会开会难。业主大会开会难主要是由业主人数多、业主身份难以确认、法定到会业主人数比例较高、开会程序不规范以及业主委员会怠于履行义务等多方面因素造成的。为解决这一难题，《规则》首先列举了业主大会议事规则应当规定的十一项主要事项；其次，《规则》明确了业主身份的认定依据和业主投票权数的确定办法；再次，《规则》授权业主通过委托代理人和推选代表人的方式参加业主大会会议；最后，《规则》规定业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式，业主大会分为定期会议和临时会议，业主大会定期会议按照业主大会议事规则的规定召开，特殊条件下，业主委员会应当及时组织召开业主大会临时会议。此外，对于业主委员会不履行组织召开会议职责的，《规则》规定物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开。