行业资信自律应以促进市场竞争的规制改革为基

对物业服务企业的(行业)资信等级认定能否取代(政府)资质等级认定?这是公地网和《现代物业》杂志今年6月初举办的“城市沙龙”微信论坛第一期讨论的主题。其背景是依据国务院于2012年特许广东省进行行政审批制度先行先试改革，下放中央部门的一些行政审批权能以及允许将省政府的一些行政审批职能授予符合条件的省级行业协会实行行业管理的批复，以及粤府函〔2012〕335号等文件。广东省物业管理行业协会承接广东省住房和城乡建设厅暂停实施物业服务企业资质行政许可后的资信行业自律管理，于2016年5月下旬制订并开始实施《广东省物业服务行业资信管理暂行办法》，尝试以行业自律的方式规范企业行为和市场秩序。上述设问也可表述为，对物业服务企业资信标准的行业自我规制在功能上能否有效替代政府资质许可的他律式规制?

我们知道，行业自律是在市场个体自律缺失和政府他律失灵的范围内架接一个通过行业成员认同的行业共同的利益价值及其维护增进的自我规范来促进个体自律的行为调节领域，其基本途径在于通过行业成员相互间的监督规劝和激励来达到行为伦理的个体内化。但是除非行业利益与消费者或公众利益之间不存在冲突，除非自身不存在失灵，否则行业自律与政府他律、社会他律之间至少不是一种充分替代关系。但问题不是在哪一种规制的逻辑假设中兜圈子，无论行业自律还是政府他律，其供给导向和维护消费者权益的主观目的与市场需求之间的一个矛盾是：为预防企业败德行为、恶性竞争和信用风险而设定的市场进入限制所产生的秩序控制替代了竞争和创新。

实践经验显示，有效的行业自律能以灵活应变市场环境和行业关系变化的低成本运作达到政府承担较高规制成本或较高市场评估成本所取得的效果。然而行业自律的有效性，依赖于行业的自我利益包含着行业成员的个体利益和共同利益的较高相容度、不损害企业之间的公平竞争、达成自律共识的低成本、行业利益追求与消费者权益维护之间的目标共享性、较高的市场覆盖度等基本条件;反之，市场垄断格局、发起人主导规则的制定实施、覆盖度低的自律尝试往往陷于规制俘获、垄断固化、市场扭曲加剧。

值得注意的是沙龙中的这样一些争议：行业自律形式的资信管理，是一种降低市场准入门槛的路径还是资质许可的变相表现?是促进市场竞争还是固化垄断?是有利于市场公平竞争还是有利于大企业的市场权力控制?在居于支配地位的企业既是市场参与者又主导行业规则的制定解释执行的结构下，如何保证自律规则的制订和实施的公正及有效?由此看来，人们更关注能否降低市场准入障碍和推动公平竞争这一比确保市场秩序规范、认证企业服务质量和可信度的资信标准更为根本的问题;并且，在受制于行政垄断化决定的利益分配格局的行业环境下，支撑资信标准自律的行业共同利益凝聚力和行业共识基础显得薄弱。我认为这些争议和关注可以归结为：没有促进市场竞争的规制改革，仅是规制权能从政府向行业协会的转移，那么促进的是行业垄断格局的保护;缺乏公平竞争的环境和推动机制，无行业自律的有效性共识。以下结合《广东省物业服务行业资信管理暂行办法》(简称《暂行办法》)谈几点看法。

资信等级的行业认证应促进企业的市场机会

资质认证和资信评价都是一定的机构对经济活动的行为主体的能力、品质和信用的要素构成(素质、水平、经验、守信状况、盈利能力、发展前景)的评估和鉴定。两者都旨在降低信息不对称和交易履约风险，促进交易安全和市场秩序规范。资质认证侧重于鉴别供给方提供产品或服务质量的技术水平、装备水平、人员技能及经验、经营管理能力等因素。资信评价的核心是辨识行为主体的履约能力、预期的债务偿付能力和可信度。两者关键的区别在于对市场主体的规制方式和对市场机制的影响。资质许可的有效性来自政府的权威，政府以资质等级认定限定企业的市场活动范围，实际上代位消费者设定了市场选择的范围，企业市场范围的扩大最终依赖于政府许可，规制权于是成为调节市场供求的一种杠杆。这种制度安排的基本依据是，政府比消费者更能鉴别市场风险，政府依据或参考专家意见更能帮助消费者降低信息不对称的风险;而问题是政府并非“保险公司”，更不可能代替消费者进行成本-收益的计算和效用评价，高监管成本致使其流于审批。资信等级认定属市场中介组织提供的一种降低交易成本和企业信用风险鉴别的信号传递机制，它不以企业的市场准入限制为前提，而是以“高资信等级与低违约风险相对应”作为基本信息，为作为选择主体的信息需求方提供筛选服务供应方的信息参照，更高资信等级的企业被赋予竞争优势。相对于资质许可，资信评级更接近于市场，尽管它也会推高新企业的市场进入成本，但它并未抑制参与者的竞争机会和通过创造需求来打破垄断的动力;不能对基于竞争推动的市场扩展进行合理认证的资信评价将损失可信度和竞争力。

行业资信自律管理是一种介于资质许可和资信认证之间的中间态规制体系，其前提是行业成员之间对资信标准的伦理共识。在行业自治和自律的环境缺位的情况下，如果同行业中惟有一家行业协会具有行业资信的规制和认证的权能，那么这是一种市场权力，其基础不是市场的权威，而是市场垄断格局。行业自律如果没有政府许可权力与行业组织规制权能之间的脱钩，那么只是换了块招牌的资质许可制度而已。

《暂行办法》以企业资信等级由行业协会负责认定及实施作为核心内容，资信等级的基本标准主要取决于企业项目数(量)和政府认可的示范项目(质)，并且规定下一级资信的企业不得承接对应于上一级资信的项目范围，实际上与资质等级标准无异，资信标准仍然是市场进入限制的标准。尽管广东省住建厅的文件将一级资质以下的资质和资信均界定为企业市场准入的参照条件。与住建部制定的《物业服务企业资质管理办法》的区别是，《暂行办法》不能把现有一级资质企业纳入行业资信自律范围，并且未被授权执行对获授信的企业的失信行为履行行政监督和处罚权能。二级资信企业的升级目标是成为不受市场范围限制的一级资质的企业，它依然由资质许可导向所决定。这种简单延续资质等级规制的行业资信自律无异于继续维系现有的利益格局，使中央激励市场竞争的供给侧改革的意图化为流于形式的搁浅，而且无助于促进有针对性和灵活应变性的行业自律的能力建设。企业间抢夺项目的恶性竞争、同一企业“拆东墙补西墙”式的保地盘、借壳应聘、围标合谋、代理人控制等扩展市场的行为，均与资质规制导向相关，并且与资质认证后缺监管的“激励”相互促进。

我们知道，资质行政许可是政府在设置营业许可的基础上对物业服务企业进入市场的第二层限制，它通过企业的经营管理能力和服务质量水平的认证而设定企业的市场活动范围。不同的企业资质等级，对应依据项目建筑面积划分的不同的市场边界，具有下一级资质的企业不得进入与上一级资质对应的市场层级，从而间接限制了需求方的市场选择范围，使资质等级成为决定企业市场权力的标准。就行业格局而言，资质许可使得大企业的市场受益最大，并且在行业中居于优势和支配地位;它们主导行业的服务标准、示范项目的评分标准、合同谈判的标准化程序和条款的拟制，并且是影响政府制定和实施规制政策的最大的游说势力，而且作为物业服务企业行业协会的领导层向政府部门提供企业资质申请和认证的行业意见。就市场供求关系而言，由于专业化分工决定的服务供给的知识专用性、供给方在谈判与合同履行中拥有的专业优势，以及相对于业主群体的法规政策支持优势、组织协调能力和资源优势，在房地产开发承接城市设施与公共治理的市场化转移和限制供给者市场准入的结构下，享有高资质等级的物业服务企业特别是大企业拥有了代理人控制的能力。可以看到，那些经营着有数万以上人口居住的项目的大型物业服务企业，长期以来支配着前期物业管理格局，拥有准政府式的控制权能，市场准入的障碍和政府对其维持的物业管理秩序能力的认可，使得接管压力通过各种手段被消解。资质许可有利于企业提供服务标准化条款而业主附和的谈判和履约模式，信息不对称和代理成本并未降低;企业的竞争优势不是来自适应需求结构及其变化的专业分工和创新，而是来自满足资质升级要求的项目扩张的能力。

充分竞争是促进企业自律的最根本的动力。要打破市场层级造成的垄断格局，促进公平竞争，需要营造市场导向而非政府导向的基于改革的行业自律环境：

——弱化资信等级与市场准入之间的对应性，以消费者或业主团体的选择权利的实现作为资信评估的机制基础，使行业资信认证依据企业实际的履约能力和履信状况有升有降。为使资信等级作为企业市场准入的参照条件而非限制门槛，可以通过行业组织自律规则或成员自律协定实现，下一资信等级的企业可以参与上一资信等级对应的项目层级的投标;但在相同的报价和服务标准承诺的条件下，资信等级高的企业享有优先中标机会。

——政府鼓励的行业自律和多态化行业自治、业主团体自治治理相结合。不仅需要发展物业服务行业协会(企业)的资信认证，还需要培育有业主团体、消费者团体和公众参与的行业中介组织的企业资信认证系统，以及职业经理人的行业自律组织，使行业资信认证体系在相互比较和竞争中发展和规范。

——将监督的重点定位于以下方面：企业出借出让资信证书的寻租行为;恶意并购行为;围标串标共谋;对同一项目的新旧企业间的交接争议解决机制;企业侵占物业管理区域公共收益的行为;业主的投诉解决机制;业主或业主团体与物业服务企业之间的纠纷调解机制。

资信认证行业自律的内在功力不足

从广东省发文贯彻国务院的批复，到《暂行办法》出台的三个多月时间里，物业服务行业的自治建设与国务院和广东省党政机构推动简政放权和社会组织建设的去行政化、去垄断化和行业组织社会化多态化的文件精神要求相去甚远，行业协会对应于相应的行政层级管辖范围设立，企业应对市场需求变化和问题解决而自愿组合的、横向的、多样化的、乃至跨行政辖区的社会化联合的行业组织的发育成长条件很不成熟，具行政化垄断化的行业协会恰恰是政府进行职能转移的现实承载体。在这样的环境下，行业自律更倾向于政府来定义、安排和推动，对政府政策的亦步亦趋恰恰反映出行业自律土壤的贫瘠。

《暂行办法》的制定过程提出了制订程序、实施机制和适用性等方面的问题：

——行业协会牵头成员与普通成员之间的矛盾。由常务理事会议决自律规则，并无广东省物业管理行业协会章程条款明确支持。资信行业自律规则属于成员间共同约定的事项，关涉各成员的市场利益份额及相互间的利益协调，理应由会员大会来讨论决定，而非高资质或高资信等级的企业加诸低资质或低资信等级企业的标准。资信管理机构如何产生和组成、职责范围、如何行使职能等问题如果不经民主的议决程序，那么如何保证自律的认同基础和规则的公正性?《暂行办法》对资信评定的异议处理、变更程序、自律监督的实施程序和机构运作也无明确规定，看不出先行先试的行业气象。

——政府权能许可式转移与行业成员自律覆盖充分度之间的矛盾。行业自律是基于行业成员的自愿和行动共识成立的，其形式不只限于行业协会内部成员之间的约定，而且包括行业组织之间的协定或行业成员之间的协定。即便政府赋予其行业规制权能的行业协会，也不能充分覆盖所有的市场成员，除非行业成员间自愿缔结自律协定。广东省物业管理行业协会由物业服务企业组成，而物业服务业中还包括未参加该行业协会的物业服务企业、专项物业服务供应商、物业经理人等从业组织或个人。既然《暂行办法》属行业自律规则，那么其适用性应以成员自愿和共识解路为基础，不能满足于对政府政策的照本宣科，并且宜基于不同类型成员的参与市场的方式，商定企业间的、经理人之间的适用性规范，以免参与的无效性和削足适履。否则，那些既可以规避资质监管又可以不受行业规范约束的圈占项目抢码头的行为无法得到控制。

——行业资信认证的一元化标准与多元化潜在标准之间的矛盾。在国务院不再要求物业管理人员以取得职业资格证书为从业前提、取消物业管理师职业资格许可和认定等举措推出后，依托业主群体、消费者群体和物业服务业之间合作发展市场化和社区化相结合的资信认证具有更大的灵活性和可操作性潜能，而对这种以社会自治为基础的行业规范的发展空间的行政限制则较强。

中央的行政许可制度改革意在通过放松政府规制和激励行业自我规制来增进市场竞争、有效供给、企业生产率，以及灵活应对市场需求变化和协调行业利益的自组织合作秩序。而现实的操作问题在于，在政府部门直接转移其审批权能予其认可的行业协会的情况下，缺乏团体自治基础和内部治理结构改革的行业协会自律依然履行限制企业进入市场的政府规制职能，官办性行业协会一家独大的市场权力仍然使得通过消费者选择和评价、竞争、资源流动的灵活性和自由化来促进企业增强有效供给、履约能力的市场导向潜能仍被抑制。行业自律的伦理土壤是靠若干小范围的社会自治和行业自治积淀起的智慧和播化来耕耘的，政策可以促进但不能决定其自主演化过程;没有反复试错和那些自愿合作基础上的扎实积累，其生命价值必定脆弱空虚。没有小范围的有效自律，大范围的合作不过是依托行政权能的机械集中加总，缺乏能动性切实性的有效合作求解关系。

(原载于《现代物业·新业主》2016年第9期/总第368期)