从欠费根源看北京市立法的对策

房屋交付以后小区的共有部分都是属于全体业主的;用于其管理和维护的费用，当然该全体业主分摊;但资金使用者——物业服务企业应该承担信托责任——公开、透明地在每个业主监督下履行合同义务或职责，同时收取自己的管理报酬。

物业管理最难的问题是欠费问题。但我们必须认真研究一个问题：欠费的根源到底在哪儿?

毋庸置疑，天安门、故宫等建筑，是全国国民所有的物业建筑，我们来看看用于它的物业管理费是怎么来的，“交费义务人”们是不是也欠费，他们为什么欠费。

国家中的自然人和法人，通过纳税，汇集了管理国家的一大笔资金(2008年中国国家财政支出决算为62,592.66亿人民币[1])。其中的一部分，就用于属于全民的建筑物的养护和管理，这已经是当今民主宪政国家大众的共识。

由于国家的起源是来自各式各样的皇权统治，故“税收”这个概念本身，也是从“统治者向人民征税来维持其统治和财产管理”逐渐转变成“全民委托政府收集税款来管理国家事务和全民的财产”。尽管国家的大众和法人需要在收入中或按资产比例拿出一部分钱来作为“税”或“捐”的行为没有改变，但其性质则发生了根本的变化。从向国家的统治者、管制者集团交纳税金，到向国家代管者——民主政府支付管理国家所需开支中每个公民、企业应该分摊的资金份额。

在皇权时代，人们纳税是被统治者所迫，偷逃税款其实是一种反抗行为。但在民主宪政的今天，尽管纳税还是被“强迫”的，但这个“强迫”的权力来源不再是政府本身而是全民的授权，即全国人大对政府的授权。也就是说，全民的国家，要全民分摊国家管理开支，是每个国民的义务。前者，是因为国民生活在皇帝的土地上，因此不得不向他的家族或他组建的政府支付费用;后者，是因为国家有每个国民的一份，因此也不得不与其他国民一起通过向政府归集管理国家的费用来实现全民国家的管理。

这种改变，将使社会大众的理念从“我交费给政府，政府用我们交的钱来管制我”逐步转向“政府替全民收钱，用收到的钱管理全民的国家和服务全民”。还将使政府从“包干”管理国家(大众不能知道资金用途)，逐步转向政府向全民提交预算并告知资金去向。这一点，中国正在快速地改变着!我们所有人都看得到。

那么，大家扪心自问，我们作为中国的公民，是否应该想办法逃避用于天安门、故宫等全民财产的管理费所应分摊的份额呢?也许今天还很少有人想过这个问题，也许今天大众普遍还认为尽量偷逃税金是“聪明”和“智慧”的表现。但当全民偷税、抗税导致我们不但没有钱维护和修缮天安门、故宫等建筑，甚至没有钱养活军队的时候，那才是全体国民的灾难和中国所有财富的灾难!

所以，一个先进的理念——全民归集资金来管理属于全民的国家，比传统落后的理念——全民给统治者交钱由他管理国家，更能激发国民的爱国热情和自觉纳税的行动;也会更少地产生因纳税而导致的强力或称“暴力”的征税情形，减少政府与纳税人之间的冲突，降低社会革命、暴力活动发生的概率，实现社会稳定这一全民最大的福祉。

由于早期中国工资制度与其他市场经济国家不同，税收这个概念自1949年就从人们脑子中消失了。那个时候，中国城市居民绝大多数都是享受福利住房的，但用于这些房屋的管理费用，其实是被国家(通过政府)把国民收入经过“二次扣除”后留在了政府手上。住房者根本感受不到“交费”，但实际上是全民在支付全国房屋的维修管理费用。这种时期，当然不会存在欠费问题。这种福利住房政策由于其“公平性”(社会主义其本意是更追求社会财富分配的公平性，福利住房制度虽然没有导致严重的腐败，但的确没有做到公平)和效率以及其他很多问题，还是寿终正寝了——中国迎来了住房制度改革。

一般认为，中国市场化的物业管理是从1988年开始的。但那个时候的物业管理者们，还遗留着政府或准政府的派头，认为业主们交费是必须的，至于查账那“想都别想”!还给了这种行为一个美丽的名称——包干制，尽管物业管理者们口头上认可了房屋是业主们的，但“包干制”纯粹就是一个建筑物区域内的微型的“皇帝统治”模式。这种传统的、落后的生产关系与全新的市场化的生产力极端不适应，自然造成了物业服务企业与业主群体的对抗。物业服务企业越捂紧账本，业主们就越不交费。最终，物业管理资金枯竭，物业服务企业撤管了事，业主的房产因管理维修缺失而贬值，导致两败俱伤的商业后果。由于这种制度设计的落后而导致的后果甚至严重影响了中国城市的社会稳定。

中国的发展商们、物业管理者们、业主们乃至全社会都应了解的一点是，物业管理活动的本质在于，房屋交付以后小区的共有部分都是属于全体业主的;用于其管理和维护的费用，当然该全体业主分摊;但资金使用者——物业服务企业应该承担信托责任——公开、透明地在每个业主监督下履行合同义务或职责，同时收取自己的管理报酬。只有这种理念成为普遍的社会共识，业主欠费才真正会被邻居所唾弃而不再被看成“维权”、“反抗”的“正义”行动。

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基于这种理念，北京市政府在制订《北京市物业管理办法》(以下简称《办法》)时作出了很多值得称赞的设计。

《办法》第二十三条就规定，物业服务企业应当于每年第一季度公示上一年度物业服务合同履行情况、物业服务项目收支情况、本年度物业服务项目收支预算，业主提出质询时，物业服务企业应当及时答复。业主共同决定或者业主委员会要求对物业服务项目收支情况进行审计的，物业服务企业应当予以配合。业主们的钱，物业服务企业打算怎么分配使用、利润是多少等等，这些信息都应该预先告诉全体业主;而且，还要告诉业主们实际花得怎么样。这实际上就在理念上终结了“包干制”——尽管没有用文字明确表述。那是因为“包干制”毕竟还有巨大的市场占有份额，各方理念的变化也需要时间，政府只能起到引导的作用。但这种规定，实现了对“业主自己分摊费用聘请专业人士或机构管理自己物业的共有部分和环境”这种理念的宣传。只有让全体业主乃至全社会明白这个道理，业主们才可能产生自愿去物业服务企业(的会计)那里交纳自己应该分摊的管理小区的费用的行动;物业服务企业才可能明白自己应该采用完全公开、透明地使用业主们的资金的受托服务模式——与一般服务买卖可以不告诉消费者成本的商业模式有着本质的区别。

由于物业管理是通过对物业共有部分的管理，进而实现对每个业主、居民提供财产和生活的服务，因此，北京市此次立法的另外一个重点目标是指导、教育甚至规范发展商必须将共有财产交付给全体业主而不是当作“自留地”或转让给前期物业服务企业。《办法》中规定，建设单位承担前期物业服务责任。这意味着采用立法分配不同时期不同义务分摊的办法，迫使发展商通过建立业主组织(即业主大会)且转交共有资产来自我终止“前期物业服务”阶段。我个人揣摩这种设计的本意在于，为下一步业主大会作为小区业主共有物业和权益的受让法人机构做好制度准备，这也是最为超前和符合科学发展的设计。

作为发展商，小区建设初期当然名义上持有“大产权证”上的所有共有财产，物业管理恰恰就是对这些财产和环境进行的，而与业主们各自分别持有的专有面积并无直接关系。如果发展商不打算向全体业主转让这部分共有财产和权益，那么发展商就全资支付这部分资产管理的费用，即全额支付物业费;同时，又不剥夺业主们先于发展商主张组织起来的权利。这种制度设计，既符合中国业主普遍不参与小区管理公共事务的现状，又给那些有意愿自我管理并愿意自我承担义务的业主们行使权利的机会。这种发展商和业主们都可以发起成立业主大会的“双启动”机制，在全国是首创，即哪一方都可以启动成立业主大会和选举业主委员会的工作。为了防止制度设计造成业主可以靠懈怠行使权利组织业主大会而逃避法定义务状况，据北京市建委有关领导在媒体上的表态，将很快在《办法》相关配套规定中进一步细化，如果发展商启动业主大会程序若干个月后，由于业主群体懈怠行使表决权而使业主大会成立流产的，物业费的交费义务自动转移到业主群体。这样就建立了一套发展商和业主双方权利义务互相制约、平等的完整机制。这样既防止造成物业管理纠纷的主要原因(即发展商或物业服务企业占有共用部位的权益而又由业主尽维修养护这些部位的义务)，同时也防止了业主懈怠行使共同管理权利而集体逃避交费义务的情况发生。这完全符合《物权法》中的业主“不得以放弃权利不履行义务”的规定(《物权法》第七十二条)。

至于“双启动”机制下由发展商筹备成立业主大会时选举的“傀儡”业主委员会的担忧其实是多余的。因为，选举是需要“占一半以上面积且一半以上业主人数”的同意。候选人也必须是业主且公开自荐产生。再说业委会委员是有任期的，即便业委会委员在任期内发生涉嫌腐败和其他业主不满意的情形，罢免、更换业委会委员的工作也远比成立业主大会操作起来方便和简单。再说，靠一次选举就产生焦裕禄、孔繁森式的业委会委员的想法本身就是幼稚的。靠选举产生优秀业委会委员的机理，是靠业主投票后的反思、监督以及在下一次投票时的更理性。并且这种活动的定期重复，逐渐锻炼了业主的选择能力，并会让那些投机人士却步，即是一种靠长时间不断重复定期选举，甚至罢免重新选举的活动来净化业委会委员岗位人选的过程。因此，“双启动”机制只会加速业主大会的成立，只会加速业主权益的获得。至于谁启动业主大会成立工作，对业主组织的长期发展没有实质性的影响。

当然，谈物业管理，就不能不谈业主委员会。

社会上至今还在普遍沿用着“成立业主委员会”的习惯用语而不是“成立业主大会选举业主委员会”。这就说明社会上普遍仍然把业主委员会看成是一个能替业主(大会)做主的组织而不是业主大会的一个内部机构。因此，我们必须随时重温《物权法》的基本原则。

第七十六条 下列事项由业主共同决定：

(一)制定和修改业主大会议事规则;

(二)制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约;

(三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员;

(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人;

(五)筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金;

(六)改建、重建建筑物及其附属设施;

(七)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。

《物权法》告诉我们，小区内的任何重大事项都应该由业主共同决定即通过召开业主大会会议(请读者特别注意：不是“召开业主大会”而是“召开业主大会会议”)由业主大会作决定，业委会是不可以不经业主大会会议讨论、表决便滥用权力的。而且，《物权法》还立法保障业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销的权利(《物权法》第七十八条)。这就进一步明确地告诉全社会，物业管理的权利基础和来源是每个业主，只是考虑管理活动能平等、方便地融入社会民商事活动才建立业主大会和选举一个常设机构即业主委员会。这些组织都不能以组织的地位侵害任何业主个体的利益。其实，只有保护好每个个体的利益，才是组织、集体存在的本来意义。

只要我们逐步明白业主大会才是业主组织;只要我们明白要把业主大会做实;只要我们明白小区内业主大会会议要成为决策小区事务的经常性活动，业委会的腐败、滥用权力或不作为，都自然会逐渐减少到极少的程度。这，恰恰是制度设计的作用。靠制度、靠法律，而不靠人，已经是当今社区治理、社会治理乃至国家管理的基本理念之一了。

有理由相信，业主欠费问题如果能从根本理念上解决而不是从设置强迫机制上解决;业委会委员能被业主们通过定期选举、罢免和监督而不是靠“伯乐相马”似的被利益集团或政府指定或操纵。这两个影响中国物业管理重要问题的制度引导和最终解决，必将对中国物业管理、社区治理乃至公民意识教育都产生巨大的作用。

为了解决业主共有财产确定、收益、转移等引起众多物业管理冲突的“前期物业管理阶段”的问题，北京市政府在《办法》的制订中作出了大胆的设计。但这里我还是要给读者抄录美国《统一区分所有权物业产权法》(Uniform Condominium Act，1980)中的一段：

3.1 【物业小区业主协会的设立及组织形式】开发商必须在销售小区第一个房屋单元之前，办理完设立小区业主协会的法律手续，小区业主协会的成员，只能由小区的全体业主组成。小区业主协会的组织形式，为非营利公司法人，但也可以是非公司法人。[2]

美国为什么立法规定发展商在销售之前就必须设立业主大会，而当年《物业管理条例》的制定者为什么要创造一个“前期物业管理阶段”的概念?这些问题如果读者认真思考，就不难得出中国商品房物业管理中业主共有财产权益的争夺和冲突的历史根源，也就不难理解为什么中国的业主们只能用欠费来对付掌管业主共有财产收益而不承担任何管理成本的“前期物业管理阶段”了!

解决业主靠欠费维权的恶性循环，只有终止“前期物业管理”这一导致业主只有交费维护共有财产的义务而没有获得共有财产收益的权利和知情权利的制度概念!解决中国社会大众“以偷税漏税、抗租抗捐为荣”的陋习，只有理念上和事实上把中国从政府的国家变成全民的国家!后者可能需要中国几代人的努力;但前者，就在我们身边，就在我们手边，我们今天就可以开始做，在我们的有生之年就可以看到结果!

注释：

[1]《财政部公布08年全国财政收支决算情况》，中国税务网http://www.ctax.org.cn/tpxw/t20090708_582595.shtml

[2]周树基，《美国物业产权制度与物业管理》，北京大学出版社，2005年3月第一版，ISBN 7-301-08723-3/D.1110，附录五 美国统一区分所有物业产权法，P191。读者也可以查阅原文：http://www.law.upenn.edu/bll/archives/ulc/fnact99/1980s/uca80.pdf

(原载于《现代物业·新业主》2010年7期/总第156期)