人防工程漫话

什么是人防工程

关于人防工程的界定，1997年1月1日起施行的《中华人民共和国人民防空法》中第十八条规定：“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。”

人防工程常用的分类方式有以下几种：按抗力等级划分，人防工程可被分为某级人防工程;按战时用途划分，可分为指挥通讯、人员掩蔽、医院、救护站、仓库、车库等;按平时用途可分为商场、游乐场、旅馆、影剧院等;按工程构筑方式划分，又可分为掘开式工程和坑地道工程两大类;从人防工程的建设形式来划分，人防工程分为单独修建的人防工程和结合地面建筑修建的可用于防空目的的人防工程;从人防工程的建设或投资主体来划分，人防工程可分为公有人防工程和民用人防工程，如火车站、飞机场、电视台、广播电台、国家所有的大型建筑的地下室以及地下铁路等为公有人防工程，企业及其他经济和社会组织出资建设，在战时可用于防空的地下室为民用防空工程。

当前商业住宅小区中人防工程的用途

在当前的商业住宅小区中，人防工程大多被用作以下四个用途。

1、出租给商户，从事商业经营活动。在商业化住宅小区内，开发商或者物业公司都会首先考虑引入商业活动，一方面是为了迎合小区居民日常生活便利的需求，另一方面也获取较大的租金收益。一般来说，在商业化住宅小区的人防工程内，我们见到最多的有商场，主要是以小区内居民为消费群体的超市，也有一些便民蔬菜水果市场，还有一些用于娱乐场所的经营，歌舞厅以及影剧院等。此外，还有一些被出租用于休闲场所的经营，如台球室，健身房等。在人防工程内经营理发店和按摩院也比较普遍。

2、出租给非本小区居民住宿。通常情况下，这种情况主要出现在中档以下管理不是很严格的商业住宅小区，小区内的人防工程被出租，然后租用者再将人防工程转租出去，最终作为居住用途而对外出租。出租对象主要为小区周围的校园学生或者外来打工人员，出租方式有的以宾馆为载体进行短期出租，有的则划分为小房间而专门对外出租。笔者在北京市万柳路上一个小区内看到，位于地下二层的人防工程被私人租得，然后进行简单的装修后再对外出租。在不到四百平方米的地下空间内，被划分成由三平方米到十平方米不等的四十多个小房间，以一间三百元到八百元不等的价钱对外出租。而租住户主要是外地来京打工人员和附近学校的学生。

3、用作物业公司、居委会和业主委员会的办公用地。在许多商业化住宅小区内，出于各种因素的考虑，部分物业公司会将公司的办公场所设于人防工程内部，一方面节省地上空间，发挥更大的经济效益，另一方面减少公司办公的成本。有的小区中业主委员会和居民委员会的办公场所也设于人防工程内。在很多物业公司看来，将人防工程作为小区内相关部门和组织的办公室使用，无疑是一个不错的选择。除了作为办公室设施，还有许多物业公司将人防工程作为物资原料的仓库来使用。

4、改建地下车库。最为常见的就是人防工程被改作地下车库，在许多新近建成的商业化住宅小区，其中的人防工程中的大部分都作为地下车库来设计和投入使用。作为地下车库投入使用之所以受到越来越多的开发商和物业公司的青睐，一方面是由于作为地下车库的人防工程能够带来比其他商业用途更好的经济效益，另一方面，在经营管理方面，作为地下车库要比出租给商户或者外来人员居住更易于管理和经营。同时也是适应当前普遍存在的小区业主对停车位日益上涨的需求。地下停车场与人防工程的结合如此之紧密，以至于北京万柳某小区业主曾先生在被问及人防工程时说到：“小区内哪有人防工程呢?人防工程主要是指政府所建的那些专门的防空洞，我们小区内地下空间则全部是一个大的停车场”。

商业化住宅小区内人防工程的产权归属

关于商业化住宅小区内人防工程的权属问题，在《人民防空法》第五条中规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”依据这条简单的定义，可以归纳为“谁投资，谁受益”的原则。因而，在商业化住宅小区人防工程的产权归属问题上主要存在有以下三种看法：

第一种看法认为，小区内人防工程归国家所有，其所有权和收益应该归国家所有。持此种观点的人认为：人防工程是国防的组成部分，因而归国家所有，开发商并不能将人防工程出售给业主。并且根据国家政策，减让了开发商在人防工程面积的土地出让金和有关税费。这实际上也可以看作是国家的间接投资。因而商业化住宅小区中，人防工程的产权应归国家所有，其使用管理权则应归人民防空主管部门。在北京市政府[1992]第33号文件中提出，统一规划的居住小区人防工程“列为本市的公共设施”。北京市京房地物字[1998]第550号文件《关于加强居住小区内人防工程使用管理的补充通知》第二条也规定“人防工程系国有资产”。在实践中，产权归国家所有是一个主流存在方式，在很多物业小区，当被问及人防工程的产权和收益归属时，物业公司均称“根据法律法规的规定，商业住宅小区内人防工程当然是属于区人防办(人民防空办公室)所有，包括出租管理和收益都是由人防办来管理的，与物业公司无关”。

另一种观点认为：人防工程归开发商和物业公司所有。人防工程是由开发商投资兴建，在开发商与业主的购房协议中并未将人防工程的所有权出售给业主，根据“谁投资，谁受益”的原则，开发商是小区内人防工程的投资者，理所当然也是人防工程的产权所有人。北京万柳某中档小区业主王先生就认为：商业住宅小区内建筑用地其地上部分当然归业主所有，可是地下部分是开发商所投资兴建，并不同于地上建筑物部分，并没有在购房合同中出售给业主。因而应当归开发商所有。一半以上的业主都认为，小区人防工程的出租管理和收益所得最终是归物业公司和开发商所有，而并不是归政府人防办所有。

第三种观点则认为，人防工程应该归业主共同所有。持该种观点的主要是一部分业主和律师，他们认为：根据地上建筑物与土地使用权不可分割原则，地产商已将全部土地面积分摊至全体业主，小区的土地使用权因此为小区业主所享有。而开发商不再享有该小区的土地使用权，因而也不享有该小区范围内地上建筑物的所有权和支配权，以及地下人防工程的所有权。并且，随着房屋销售的完成，业主代替房产开发商成为人防工程的投资者，依法享有人防工程的所有权，这也符合“谁投资，谁受益”的原则。很多业主认为，包括地下车库在内的人防工程，其所有权应归全体业主共同所有，因而其收益也应该归全体业主所有。但是在实际情况中，由于“法律制度的不健全”，导致业主事实上无法获得人防工程的所有权。

人防工程管理中出现的主要问题

由于人防工程的出租，许多不属于小区业主的人员来往于小区内，给小区带来了许多不安全因素。尤其是把人防工程作为宾馆和出租房屋用途的小区，此种问题尤为凸现。在2005年8月初，北京市海淀区莲花小区400多名业主在小区挂出标语，抗议开发商将2号楼地下一层出租给一名韩国人开足疗馆。因为足疗馆引来了许多顾客，不但将鱼龙混杂的外部人员引入社区，还影响了小区居民的日常生活规律，并严重扰乱了小区内居民的生活安全。而在有的小区，人防办或者开发商将小区内人防工程出租作宾馆使用，宾馆中住宿人员流动性大，人员构成复杂，要么制造噪音影响小区居民的生活，要么不注意公共设施和环境的保护破坏共有环境。有的小区还出现租住户在小区内因为与业主的争执而殴打业主的现象。2005年10月17日，华清嘉园甲15号楼的9名业主将海淀区人民防空办公室告上法庭，起因就是人防办将该楼地下的人防工程出租，由于这个人防工程多次易主,导致小区出现很大的安全隐患。

还有的小区内人防工程内部结构不合理，安全设施不符合要求。在大多数用于出租的人防工程内，并不宽敞的空间，由于被分割成了一个个便于出租的小房间，因而在人防工程内的过道十分曲折复杂，走在其中感觉就像进入了迷宫。而且有的小区在将人防工程出租使用时，日常的出租管理并不完善，许多租住人员在人防工程内使用电炉、热得快等违章电器，这种情况很容易造成火情，一旦发生火情，迷宫一样的出路无疑是十分危险的。在少数小区的人防工程中，处于地下二层的空间被出租住宿，可是整个地下空间只有一个出入口，甚至连管理人员都不了解是否存在其他应急出口，这种状况无疑是十分危险的。

(原载于《现代物业·新业主》2006年第5期总第47期)