人大代表关注社区立法

2006年2月18日下午，被称为“提案大王”的全国人大代表、全国人大委员会委员罗益锋与北京市和谐社区发展中心合作，以研讨会的形式就当前社区相关问题征求立法意见。研讨会集中讨论了保安立法工作以及街道办事处的立法改革。结合社区热点问题，与会人员还对引入第三方解决社区矛盾，物权法以及政府应急机制等问题展开了热烈讨论。一同参与会议的还有诸多政府官员、业委会主任、业内著名律师、物业公司人员以及关注社区的专家学者。近来深受物业官司困扰的著名歌唱家朱明瑛女士也前来参会。此次研讨会正值两会召开之际，同时关注的是社区热点问题，因而受到了广大媒体的密切关注，中央电视台焦点访谈节目和搜狐网对此都进行了专题报道。

保安立法众说纷纭

关于保安立法的迫切性和重要性。罗益锋代表认为，当前保安是一个广泛存在的群体，不但企业、小区以及银行等都有保安，甚至国家机关都需要雇佣保安。但是对于保安这个群体始终没有条例来进行规范，更没有法律。由于不同行业部门的保安工作有各自的任务，而有些保安人员不具备保安工作的基本知识，不清楚自己的权限范围是什么，如果他是法盲就容易被雇主利用，从而出现大量违法现象。例如一个中外合资企业，外方占65%的股份，但是中方因为纠纷，利用自己的保安把外方赶出门外。住宅小区有时候也会出现这种情况，利用保安打人等等。经济和社会的发展已经迫切需要一个相关的法律来对保安这个特殊的群体进行规范，通过法律，比如保安管理条例来对保安的性质以及职权范围进行清晰的界定。

中国人民大学陈幽泓教授关于保安问题提出了一些观点。她认为，社会要和谐就不能暴力化，但现在社会中出现了暴力化现象，而且越来越严重，威胁到我们每一个人，每一个公民。保安由商业公司来提供和操纵，对社会是非常危险的。保安和地方环境、救火以及警察一样属于公共产品。安全如果由一个公共组织，一个合法权威的组织提供，它在经济上是最有规模性，同时也最便宜。而现在都由私人承担。但是我们即使雇佣了很多保安仍然不安全，贫富之间差距导致了人们之间的不信任、不和谐。而封闭式的小区和保安都是不好的信号。改革开放这30年来，对公共产品的需求严重不足，保安在事实上已经商业化了，成为一种商业性质的活动。所以保安造成了各种问题。譬如在以往出现的一些案例中，保安连警察都敢打，好多小区为了对抗保安自己可能也会“黑化”，这是一个对社会十分有害的发展倾向。另外保安并不具有执法的权威性。

和谐社区发展中心理事长蔡若焱先生也针对于保安问题提出自己的看法。他认为保安是对社会不信任的一个个体行为，只有对治安没有信心才会请保安，这些保安在规范化管理上肯定是不经济的。说他们不是警察的警察，是因为他们没有执法权，但是又维护安全。因而在执法的过程中肯定有某些暴力化的倾向。所以从住宅小区来看，当小区里面权利和责任理不清的时候，保安只能是在住宅商品化过程中存在的一种过渡。从长远来看，一个社会的治安，一个社区的治安，还是应该由国家安全部门负责，一个社会不可能由保安构成安全体系。并且在社区中，保安既不对政府负责，也不对业主负责，却有着商业化倾向。当一个安全管理机构有了利益取向之后，其选择点就可能不是安全，而是利益。所以保安是不宜大力提倡的，任何国家的保安，也就是保镖，其实是极少部分人的需求，不应该是社会普遍的需求。即便是普遍需求，也应该增强国家安全部门的投入而不是通过保安的形式提供。

来自中国人民大学的某博士生则从理论意义上肯定了保安存在的合理性。他认为公共秩序也可以由私人提供，并且应该鼓励私人提供。因为通过政府提供警察服务的时候也有自身的问题，即规模问题。规模到了一定的时候，警察就不能满足当地居民多元化的需求。而每一个小区有十分复杂和多元化的需求，如果用同一个模式来套用，则是肯定不行的。对于蔡若焱先生所建议的通过增加国家安全部门的投入、增加警察数量的方式来保证公共安全，他认为警察也可能会腐败，从而损害居民的利益。如果提倡居民可以自己来提供公共物品，那么公共秩序和公共安全作为一种公共物品，居民自己也能够提供，并且会提供得非常好。

街道办事处法亟待改革

街道办事处法从1951年出台以后，在五十多年间没有做出改变，在今天已明显不能适应社会需求，因而亟待改革。

对于街道办事处的立法改革，陈幽泓教授认为这个改革的角色和方向存在两种思路，一种思路把它看成是政府的改革，另一种思路则是把它看成社区的改革。建议在实际考虑中将这两种思路结合起来。银枫家园前业委会主任北野先生则提出，街道办事处立法改革可以尝试选择两个街道办事处作为试点进行改革。而物业管理公司张学军副总经理强调应在社区形成对街道办事处的监督和制约。

上地街道工委书记黄亦红认为，街道体制改革实际上牵涉到国家的立法和政治体制的问题。街道体制改革依赖于政治体制改革，如果上层建筑不发生改变，作为基层的街道体制改革也难以实施。同时她认为，目前的街道体制改革准确来说不能叫体制改革，因为它没有解决任何体制上的问题，只是形式上的以及具体内容上重新的组合和编排。街道作为派出机构来说是政府的延伸，其工作体现了政府的权力，这个延伸只能在工作方式方法上改变，而政治体制是无法改变的。她还提出，街道办事处要充分发挥其作用，首先要明确其责任，即明确职权和责任。蔡若焱先生也认为，街道办事处作为一级政府的派出机构，在履行政府职能时存在很多问题，例如责和权不对等，不统一等。

第三方介入社区僵局得到认同

在谈论社区立法热点问题时，联系到北京出现的诸多案例，北野先生建议由政府主导成立第三部门。此第三部门可以是由开发商、开发商协会、物业协会、业主联盟、有代表性的业主共同成立。一旦出现物业纠纷的时候可以作为一个协调的部门，当社区出现矛盾的时候先由第三部门来评判，在类似于圆桌会议的场景下进行协调沟通，就可以迅速解决目前存在的很多纠纷。这样既减缓直接对政府的冲击，也减少了诉讼成本。

陈旭律师也持相同观点，他认为需要一个比较中立的第三方来进行协调。如果立法工作能够促成这样的制度设计，当社区内出现无法解决的矛盾时，能够适时进入社区协调解决。同时，政府应当适当加强干预。只有在这种情况下我们才能解决好社区出现的问题。通过第三部门，能够及时接受有关的业主或者其他方面的投诉，从而进行解释和解决，这对于促进社区的秩序是非常有益的。

陈幽泓教授则以近来出现的社区热点为例来说明市民社会中所经常会出现的僵局，僵局的出现是很危险的，持续的僵局往往导致两败俱伤，而解决僵局就需要有第三方介入。因而从立法建议说应该设立一个解决社区出现僵局状态的机制，譬如危机启动机制。这种危机启动机制以及僵局的调解或者仲裁机制，在发达国家有很多经验。呼吁在立法的时候应当考虑到这些。

对物权法问题展开了讨论

当前谈论社区热点问题，物权法是不可避免的一个话题。和谐社区发展中心舒可心先生认为，业主和发展商的纠纷，主要来源于财产权利不清，财产权利不清则来源于公共权利不清，物权法是解决权属划分的问题。譬如地下停车位权属是属于业主的，只是存在业主还没有能力拿回来的问题。一个人财产被公共专有，就会造成这个小区的垄断，垄断导致不稳定，也就直接影响了和谐。

律师赵恒认为，立法上首先要抓住最根本的，而最根本是要把财产关系理清楚。如果要从社区来说最根本的就是财产制度，如果这个制度贯彻不下去，就产生了各种各样的矛盾。正是那些试图通过立法侵害财产所有人的利益，才导致了矛盾，矛盾的根源就在这里。

蔡若焱先生针对物权法草案中第七十六条指出，对于会所和地下车库等这些配套设施以约定来确定产权的方法是不合适的。对物权法草案七十六条建议给予修正。物权法确定所有权时一定要保护一个物业管理区域公共产品的完整性，公共产品一定不能归属于某一个人(可能是法人，可能是自然人)，它必须要归属于这个区域公共产品的合格的提供人。而社区公共产品的提供人一定是社区的公共机构，这个公共机构有可能是业主委员会，业主大会，有可能是居民委员会，也有可能是NGO等第三方机构来提供。但是绝不能是商业或者是私有的财产。

对于本次研讨会，罗益锋代表表示很受启发，与会人员精彩的发言让他了解了许多在执法中应当注意的问题，并且希望通过人大代表这个渠道，有更多的人关注社区民主法制建设，来共同推动民主法制建设的进程。

(原载于《现代物业·新业主》2006年第4期总第46期)