王占强:从法律的角度解读业委会

“业主委员会”这一名词第一次出现是在2003年6月8日中华人民共和国国务院颁布的《物业管理条例》之中。法规没有对业主委员会含义做具体规定，但根据有关条文，所谓业主委员会，是指一个物业管理区域内由业主组成、业主大会选举产生的，代表业主执行全体业主或业主大会决定的自治管理组织。

业主委员会应当是反映广大业主共同意愿，维护广大业主合法权益的组织形式。但是，由于我国目前物业服务市场尚不成熟，物业管理观念尚未在普通大众中形成，加之我国相关法律法规对业主委员会制度规定不完善等多种因素，导致业主委员会非但没有真正发挥应有的作用，反而屡屡越权违规更加激化物业管理矛盾。本文通过分析业主委员会产生和存在的法律基础，探讨业主委员会的性质、法律地位和职责，评价我国业主委员会制度，试图找出其中的问题并提出完善我国业主委员会制度的建议。

一、业主委员会产生和存在的法律基础

建筑物区分所有权制度是业主委员会产生和存在的法律基础。

建筑物区分所有权概念，理论上存在一元论、二元论和三元论三种学说：一元论又包括专有权说和共有权说，专有权说认为建筑物区分所有权就是区分所有人对建筑物专有部分所享有的所有权；共有权说则认为建筑物区分所有权是指区分所有人对建筑物的持分共有权。二元论认为建筑物区分所有权是指建筑物区分所有人对建筑物专有部分的专有权和对建筑物共有部分的共有权的结合权。三元论认为建筑物区分所有权是指区分所有人对建筑物的专有部分和共有部分所享有的专有权和共有权，以及基于建筑物的管理、维护和修缮等共同事务而产生的成员权的总称。我国《物权法》所采用的即是三元论学说。

《物权法》第七十条规定，“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”

从我国《物权法》的规定来看，业主的建筑物区分所有权包括所有权、共有权和成员权三项权利内容。具体说来：

第一，业主对其专有部分享有所有权。即业主对其专有部分内的空间享有占有、使用、收益和处分的权利。

第二，业主对专有部分以外的共有部分，即建筑区划内属于全体所有的共有部分享有共有权。比如电梯、楼梯、公共绿地、公共道路等。

第三，成员权，即住宅或经营性用房的业主对专有部分以外的共同财产和共同事务享有共同管理的权利。按照《物权法》第八十一条，业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。业主行使这项权利的方式可以是全体业主表决达成一致意见，也可以是通过成立业主大会，选举业主委员会的方式行使权利。

随着住房制度改革出现的商品房不同于以前意义上的独门独院的房子，现在的业主也不同于以前的户主。独门独院的房子的户主对其房产享有的是一般的所有权，现在的业主对其房产享有的权利是比较复杂的，即所有权、共有权和成员权的复合，是一种新型物权。正是由于业主建筑物区分所有权的特殊性，物业管理区域内会涉及到业主共有财产和共同事务的管理，不能由单个业主决定，因此，就有必要有一个机构或组织行使权利，履行职责，法律规定业主可以成立业主大会，选举业主委员会。选举业主委员会执行业主大会的决定是为方便管理共同财产与共同事务。当然，包括《物权法》在内的法律并未规定必须选举业主委员会。

二、业主委员会性质和法律地位分析

我国法律并未对业主委员会的性质和法律地位作明确规定，因此，对此问题争议颇多。但主要集中在以下几点：

（一）业主委员会是否为社团法人？

法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人可以分为企业法人、机关、事业单位法人和社会团体法人。业主委员会不是企业法人，也不是机关、事业单位法人没有多大争议。争议主要在于业主委员会是否为社会团体法人。

根据《社会团体登记管理条例》第十条的规定，成立社会团体应当具备如下条件：有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；有独立承担民事责任的能力。

《业主大会规程》第二十条对业主委员会主任人数作了规定：业主委员会主任1人，副主任1－2人。但是，《物权法》、《物业管理条例》、《业主大会规程》等法律、法规对业主委员会委员的人数均未作规定。而且，实践中，地方房地产行政主管部门对业主委员会委员的人数一般不会太多。比如，北京市国土资源和房屋管理局《转发建设部业主大会规程及有关问题的通知》中规定，组建、换届改选业主委员会的，其组成人员一般为5至9人的单数。《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》第十六条规定：“业主委员会由5至17人的单数组成，具体人数由筹备组根据该物业管理区域的实际情况确定。”因此，人数不符合要求。

目前，业主委员会在成立时是没有比较固定的资产和经费来源的。我国法律规定业主委员会开展工作的经费由全体业主承担；经费的筹集、管理、使用具体由业主大会议事规则规定。在业主委员会成立之后，根据法律可以从业主处取得必要工作经费。因此，这一条件也是不符的。最重要的一点是业主委员会有无独立承担民事责任的能力。这是存在很大争议的。业主委员会与物业服务企业签订物业服务合同等活动都是代表性的、程序性的，结果直接归属于业主。举例来讲，业主委员会根据业主大会决议与某物业服务企业签订物业服务合同后，小区内A业主拒不根据合同履行交纳物业费的义务，法律责任并不能让业主委员会承担。因此，业主委员会不具独立承担民事责任的能力。

综上，从我国的立法现状来看，业主委员会不属于社团法人。

（二）业主委员会和居民委员会是什么关系？

我国现行的《物权法》、《物业管理条例》等对于业主委员会的法律地位方面的规定主要有：政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府有权责令限期改正或者撤销业主委员会作出的违反法律、法规的决定。业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。在物业管理区域内，业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。《城市居民委员会组织法》规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

有人因此认为既然业主委员会与居民委员会都属于城市居民群众自我管理组织形式，业主委员会认为可以抛开居民委员会，接受居民委员会的指导和监督是错误的。那么，业主委员会与居民委员会是什么关系呢？

笔者以为，业主委员会最先是根据《物业管理条例》组建的，居民委员会是根据《城市居民委员会组织法》设立的。二者在性质、职责等诸多方面都不相同。业主委员会不是法人，而居民委员会是法人。居民委员会的职责更大、任务更重。为维护居民的合法权益，由居民委员会指导和监督业主委员会做好物业服务工作是十分必要的。而且，作为国家法律的《物权法》也已明确规定。因此，居民委员会与业主委员会并不排斥。在做好物业管理工作，维护好业主和物业服务企业的合法权益方面，业主委员会应当接受居民委员会的指导和监督，居民委员会也有此法定义务。

三、业主委员会的职责分析

在弄清楚业主委员会的性质和法律地位后，我们便可更好地分析业主委员会的职责问题。从根本上讲，业主委员会的职责是业主大会赋予的，执行业主大会的决定事项。主要体现在以下五个方面：

一是组织职责。业主委员会负责召集业主大会会议，向物业管理区域内的业主报告物业管理的实施情况。

二是代理性职责。即业主委员会代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同。

三是沟通职责。业主委员会应当及时了解业主、物业使用人的意见和建议，及时将这些意见和建议反馈给物业服务企业，以使得物业服务于企业按照法律和约定履行服务义务。沟通是双向的，业主委员会还应当协助物业服务企业履行物业服务合同，及时了解物业服务企业的一些意见和建议，必要时组织召开业主大会使业主共同讨论。

四是监督职责。监督职责包括两方面的职责：一方面是对业主的监督职责。即监督业主遵守物业管理方面的法律、法规以及管理规约，对业主任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。另一方面是对物业服务企业的监督职责。即监督物业服务企业完全履行物业服务合同。

五是协助职责。即业主委员会应当协助街道办事处和乡镇人民政府、公安部门、居民委员会以及房地产行政主管部门共同做好物业管理区域内的社会治安、自治管理等工作。

除了上述职责外业主委员会还应当履行业主大会赋予的其他职责。

四、现行业主委员会制度存在的问题

我国现行业主委员会制度存在许多问题，但比较突出的主要有；

（一）业主委员会诉讼主体资格问题

《物权法》第七十八条第二款，“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”可以看出，业主委员会在特定情形下可以作为被告。除此之外，法律没有对业主委员会的诉讼权利作任何规定。业主委员会诉讼主体资格不明确的情况下，不仅不利于维护业主的利益，也不利于维护物业服务企业的合法权益。当物业服务企业不履行物业服务合同时，是由业主个体还是业主委员会就提起诉讼呢？在业主不交费时，物业公司是否只能起诉作为合同签订方之一的业主委员会呢？还是说物业公司应当起诉业主呢？业主对业主委员会的不法行为可否提起诉讼？当物业服务企业擅自利用物业共用部位、共用设施设备进行经营时，业主委员会可否代表全体业主提起诉讼呢？这些问题都是法律法规未作规定而又困扰着业主、物业服务企业甚至司法部门的。

（二）业主委员会选举不规范

业主委员会候选人产生办法不规范。候选人的确定具有较大随意性，缺乏广泛代表性，有时谁出来牵头成立业主委员会就选谁，候选人推举过程不透明，选民不认识候选人的情况比比皆是某小区业主委员会选举从选票发放阶段开始就有业主反映：“房管员把选票卡送到我家让我画勾，我一看上面只有9个候选人的姓名、性别、年龄、住址、单位和职务，我知道他们是谁啊？让我怎么选？”这样的抱怨引起很多业主的共鸣。甚至一些非物业管理区域内的业主也堂而皇之地选进了业主委员会。还有很多小区存在等额选举，业主无法行使选择权利的问题。

选举过程不严肃，没有严格的监督机制，由于很多业主对业主委员会选举并不关心，使得很多绞尽脑汁使自己当上业委会主任或委员的人公然拉选票甚至伪造选票。选票设计漏洞多，没有编号，无法防止选举中的不正常操作，选票投送、回收没有监督机制。有些小区选举结束后，就有业主要求验票，重新选举的情况。可见，选举缺少业主监督。某小区业主委员会任期届满需要改选，但上届业主委员会成员拒绝接受居委会、房地产行政主管部门指导工作，擅自选举出了新一届业主委员会委员。可见，选举工作也缺少政府相关部门的指导和监督。业主委员会选举不规范可见一斑。

（三）业主委员会工作制度

会议制度不完备。业主委员会的会议经常不能如期举行。业主委员会工作性质上是日常性的，需要其成员能有充足时间和精力。但是，目前业主委员会的委员们基本都是兼职，做完自己的工作之余才能参与业主委员会的工作。因此，无故缺席业主委员会会议的情况非常普遍。

没有完整的工作内容和工作程序，业主委员会与业主之间缺少联系沟通。很多情况下，即使如期召开了业主委员会会议，其委员也按时参会了，往往并不能反映广大业主所关心的问题，而仅仅是这几名委员关心或知道的事情。因为业主委员会与业主之间并没有建立固定的联系沟通机制，很少有业主委员会能做到设立业主接待日听取业主意见和建议。

没有固定的工作场所与必要的经费来源，已筹集的经费使用情况不透明。《业主大会规程》规定业主委员会开展工作的经费由全体业主承担；经费的筹集、管理、使用具体由业主大会议事规则规定。业主委员会工作经费的使用情况应当定期以书面形式在物业管理区域内公告，接受业主的质询。对业主委员会仅有的这些规定不足以保证经费充足，也不足以防止经费被乱用、挪用。

（四）业主委员会缺乏有效的监督机制，法律责任规定不明确。

虽然《物业管理条例》也规定业主和业主大会都有权监督业主委员会的工作，但是对监督权的行使、监督机构、监督方式等都没有明确规定。这就造成对业主委员会缺乏有效的制约和监督，而业主自律制度也不完善。因而，业主委员会权力被滥用的现象时有发生：很多小区业主举报业主大会投票造假，质疑业主大会决议有效性的投诉时有发生。业主委员会非法召开业主大会，伪造选票。某小区业主委员会在未经业主大会决议甚至未告知任何业主的情况下就与某物业公司签订物业服务合同，物业公司在催缴物业费时业主才得知业主委员会早于一年前与物业公司签订了物业服务合同。有些业主委员会擅自处分业主共有财产，还有的甚至擅自挪用住宅专项维修资金，与开发商或物业公司串通一气谋取私利损害业主利益。有些业主委员会成员利用职权，谋取私利，要求物业公司发工资，免自己的物业费。

五、完善我国业主委员会制度的建议

第四部分中我们探讨了业主委员会制度存在的诸多问题。针对这些问题，特提出如下解决建议：

（一）明确业主委员会诉讼主体资格

法律应当规定以下情形业主委员会可以作为原告参加诉讼：物业服务企业违反了物业服务合同约定损害业主共同利益的；业主大会依法决定解除物业服务合同，物业服务企业拒绝退出的；物业服务企业拒不履行后合同义务的，比如物业服务合同终止时，物业服务企业拒绝将《物业管理条例》第二十九条规定之材料移交给业主委员会的；物业服务企业侵占属于业主共有的地面停车位、电梯等公共部位、共用设施设备违法经营的；物业服务企业占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的；物业服务企业改变物业管理区域内按照规划建设的共同建筑和共同设施用途的；其它物业服务企业损害全体业主共同利益的情形；部分业主任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为的。

同样，当业主委员会或全体业主的行为侵害了第三人利益时，第三人得有权对业主委员会提起民事诉讼。业主委员会侵害业主利益时，业主得有权对业主委员会提起民事诉讼。

（二）严格业主委员会选举程序

充分考虑业主意愿，制定业主委员会候选人产生办法、投票原则、选举费用、选举程序（投票、主持、无记名投票原则、投票内容、委托投票、投票统计、投票效力、投票结果宣布）、对委员的监督、罢免和补选、破坏选举的法律责任、选举后的资格变更、终止、换届改选等一整套选举细则。

尤其需要注意的一点是对业主委员会委员任职条件的要求。业主委员会委员除了应当符合《业主大会规程》第二十一条规定的“热心公益事业，责任心强，公正廉洁，具有社会公信力”、“具有一定组织能力”等条件外，还应当具备物业管理方面的知识，也必须有必要的工作时间。

（三）建立业主委员会工作制度

笔者以为当前业主委员会亟需建立和完善以下几项制度：

1、业主委员会会议制度

业主委员会会议主要就是业主委员会委员集中讨论近期物业管理区域内物业管理日常工作的会议。会议分定期会议与不定期会议制度。不定期会议经一定比例业主委员会委员提议召开。业主委员会会议应当作书面记录，由出席会议的委员签字后存档。

2、联席会议制度

在物业管理区域内，建立由街道办事处（乡镇人民政府）、社区居民委员会、区县房地产行政主管部门、政法委、维稳办、派出所、业主委员会、物业服务企业等参加的联席会议制度。建立此项制度主要解决突发的、重大的物业管理纠纷矛盾。建立联席会议制度也是贯彻物业管理纳入社区建设的有效举措。建立联席会议制度有利于把物业管理矛盾纠纷化解在萌芽状态，多部门联动也有利于及时有效处理重大物业管理矛盾纠纷。

3、学习培训制度

物业管理是一项非常专业的工作，这项工作涉及到物业管理法律、财务审计、工程以及招投标等多科知识。而目前业主委员会委员大多是兼职，比较缺乏物业管理方面的知识。因此，委员必须加强自身学习。政府有关部门也应根据实际情况对业主委员会加强业务培训，以提高业主委员会的工作质量和工作效率。

4、报告制度

确立业主委员会的定期报告制度，定期工作报告制度。对于一定时期内业主委员会的工作情况、财务管理情况和物业管理的实施情况要向全体业主通报，接受业主反映情况和质询，及时了解业主、物业使用人的意见和建议。报告制度还包括对政府相关部门报告。

5、接待制度

建立业主委员会接待制度，接受业主的咨询、投诉和监督，协调业主之间及业主与物业服务企业之间的关系。具体内容包括：每周至少设定一天为业主委员会接待日，接待对象为全体业主和物业服务企业。接待内容包括：来访、咨询、建议、反映情况、批评等；对来访人员提出的建议、意见及反映的情况认真记录，记录要有来访人签字确认。对来访人员所提的问题能答复的尽量当面答复，不能马上答复的限15天之内给予回音，属重大事项的不受此期限限制。接待中遇到的重大问题及时召开业主委员会会议或联席会议，或提交业主大会讨论。

（四）完善业主委员会监督制约机制

有效的监督制约机制是确保业主委员会规范运作的关键所在。社区居委会应当指导和监督业主委员会依法履行职能，积极配合房地产行政主管部门做好相关工作，促进业主委员会合法开展工作，发挥积极作用。在将物业管理工作纳入社区建设的基础上，具体的监督制约手段可以有以下几种：

一是成立专门监督机构，由业主代表、居委会代表、物业服务企业代表组成，对业主委员会及其委员进行全方位的、随时的监督。

二是建立举报、投诉制度，业主享有检举权、质询权，设专门举报箱，对于举报信件业主代表、物业公司代表会同居委会等部门酌情处理。业主有权了解业主委员会的财务状况和资金使用状况，审议小区预算方案，监督小区公用部分的管理维护等。

三是组织开展业主委员会述职评议活动。在开展述职评议活动时，监督委员会成员、业主、居委会、房地产行政主管部门等多方参与对业主委员会及其委员的工作作出评述，如果不满意评议达到一定比例，业主委员会或委员就应辞职或被罢免。

（五）强化业主委员会及其委员的法律责任

当前业主委员会违规违法运作很重要的一个原因就是业主委员会及业主委员会委员权责失衡，有权利无义务或义务不明确，更缺乏相关的法律责任。遏制业主委员会滥用职权仅凭自觉自律是远远不够的，必须完善立法，强化业主委员会及其委员的法律责任，规定业主委员会及其委员越权、渎职、滥用职权情形下的民事责任与刑事责任，增强法律的可操作性。切实做到权利与义务对等，权力与责任平衡。对业主委员会及每个委员的职责、权限及责任等依法进行严格界定和明确分解，做到分工到岗，责任到人，使每个人对自己的职权范围十分清楚，对自己该干什么，不该干什么，做到具体明确。

业主委员会制度设计直接关系到业主的切身利益，也影响到业主与业主委员会以及物业服务企业之间的相互关系，是物业管理行业持续健康发展的重要方面。而由于我国物业管理行业整体处于发展的初级阶段，因此，完善业主委员会制度面临更多的问题。这就更加需要广大业主、业主委员会委员、物业服务企业以及政府各有关部门同心协力探索好、设计出一套适合我国实际情况的业主委员会制度。